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就是在这样的形势下，国防部长麦克纳马拉想全面地检讨一下美国在越南和印度支那的政策，想知道当前的政策到底是怎样形成和演变过来的。他没有经过总统和国务卿，就在自己管辖的国防部内，搞了一个“越战历史专题组”，由国防部国际安全事务局ISA的莱斯利·盖尔勃（Leslie Gelb）负责。
《如彗星划过夜空》 第三部分麦克纳马拉和艾尔斯伯格（2）
美国国内的反战声音的高涨，在越战决策问题上，国内反对派的存在和渐渐强大，使国防部长本人产生了怀疑和不安，从而产生了这一计划。麦克纳马拉要这个专题组全面地收集美国几十年来对越和印度支那政策的资料，分类编辑汇总，要求“包罗万象并且客观”。他不要求专题组来回答什么决策是对的，什么是错的，他要想了解的是，美国是怎样从“二战”结束走到1967年深陷于越南这一步的。
为了理解麦克纳马拉的想法，我们必须了解美国政府的一个历史渊源，这就是美国政府行政分支官员的轮换制度。
你已经看到，在建国初期，美国的联邦政府官员很少，政界还是少数人的活动领域。那时候的权力结构更分散，大部分所谓从政的人都是在地方上施展身手。而联邦政府的财政外交国防等领域，只是一个不大的圈子，是一个相对稳定的少数人群。经过三四十年，到1826年，这种情况有了一个重大的变化。那一年，第一个出身平民，从1812年对英战争中打出来的安德鲁·杰克逊当选为总统。他非常反感那种少数精英统治的政治，主张“一朝天子一朝臣”，就是新总统撤换前任任命的行政官员，搞大换班。这种制度，有一个不大好听而很容易误解的名字，史称“政治分赃制”。
在这样的制度下，谁也别想在行政官位上端铁饭碗。民选的总统一换，任命的官员就要随之更换了，谁都只有一届两届的机会，铁打的营盘流水的兵。这种制度的好处就是，民间和社会底层有德有才有志的人，可以通过参与政党活动参政，一旦本党领袖当选，自己就有机会“分赃”，踏入以往被少数人垄断的政治管理层一显身手。
美国政府立法和行政分支的定期改选，行政官员的轮换制度，使得美国政府的政策永远处于动态之中。在这样的体制结构下，美国是没有必要提倡“改革”的，它永远在改革。它的纠错机制和决策机制一起，是这种选举和轮换制度的本能。
只有理解了这种制度结构，才能理解美国内外政策的动态性质。美国的管理者是民主选举出来的。可是，并不是说民主制度就不会犯错误。它一样由人来决策和判断，任何人的判断决策都有可能出错。但是这个制度不容易恶意地坚持错误。自私和私利挡不住对错误的纠正，因为这种纠正，不依赖于人，而依赖于制度。
这是不是说，美国政府的政策就没有连续性、一贯性，就不可靠了呢？事实上，尽管美国每四年一次大选，大选之间还有一次中期选举，总统和国会议员处于轮流大换班之中，但是从几十年的时间尺度来比较，美国的内外政策，相比其他大国，却是相对最稳定的。因为民众价值观的稳定，通过选举表达出来，决定了美国政府政策的相对稳定。
麦克纳马拉在1967年对美国的越南政策产生疑惑的时候，回过头去看，这个一贯自信的人眼前一团迷雾。美国对越南和印度支那的政策，必须追溯到“二战”后期的杜鲁门总统时期。杜鲁门是民主党的总统，接下来的艾森豪威尔是共和党的，再下来的肯尼迪又是民主党的总统。约翰逊总统虽然是民主党接了肯尼迪的班，但是肯尼迪兄弟俩和约翰逊政见不同是公开的秘密。麦克纳马拉觉得，有必要收集和保存几十年来美国政府行政分支对越政策的资料，从而使得以后的决策者可以从中做出探究。
这样做的必要性在于，事实上的决策过程往往和个人有关。比如一个主意是怎样产生的，通过怎样的渠道和方式，得到权力中心的注意和重视，最终成为带来后果的重大决定。这种细节反映了决策的真实过程，却不会记录在正式形成的官方文件里，而只会留在个人的笔记、备忘录、互相传递的纸条、通信和电话记录里。要反映和了解几十年里国家对越政策的决策过程，就必须及早把这些资料和正式文献一起汇集起来。
这就是越战历史专题组的任务。麦克纳马拉明白，他下令做这件事很可能要弄巧成拙。专题组弄出来的东西，很可能暴露出他本人在对越政策制定过程中的失策和错误，使他自己面子上不好看。可是他还是启动了这个项目，而且他只要求这个项目是“包罗万象和客观的”，此外不再对这个项目进行干涉。事实上，他一次也没有和专题组的负责人盖尔勃见面，尽管他们就在一个楼里办公。正是这一点，表现出麦克纳马拉作为一个政界人物的责任心和历史感。他不以自己个人的形象为重。他知道，你可以有机会在历史舞台上表演，但是你不能篡改历史。同时，作为一个主要决策人之一，麦克纳马拉建立这样的研究项目，也反映了在大的世界新局势面前，一个身处高位的人之局限和困惑。至少，对于他来说，他不是有意傲慢和要做错事。只是处理如此一个混乱纷杂而又危险的世界局势，超过了他的能力。
这个越战历史专题组，原计划只是找五六个人，在本职工作之余，用三个月的时间收集汇总资料。一旦开始，才知道工作量巨大，远远超过了原计划。国防部和负责外交的国务院各部门，所有人都表现得十分合作，调集资料只要一声令下，没有人表示异议的。这个工作最终动员了几十个优秀工作人员，用了将近两年的时间。
一直到1969年6月，越战历史专题组才搞出了它的最终报告，总共7000页的文件，汇编成洋洋大观的47卷。这就是后来被称为“五角大楼文件”的越战历史文件。
对于美国政府中始终关注越南和印度支那问题的专家，特别是对政府的对越政策抱怀疑态度的人来说，虽然这套文件中并没有什么特别出乎意料的新材料，但是却证实了，人们长期以来对美国政府在这个问题上决策的怀疑、批评，是有一定道理的。
这套文件揭示了美国对越政策的起源，它是怎样演变的。从文件中可以看出，早在“二战”将近结束的时候，杜鲁门主政的白宫就忽视了胡志明要求美国支持的呼吁，转而支持南越的吴庭艳。从艾森豪威尔到肯尼迪，一脉相承地向南越派出“军事顾问”。文件展示了30年中对越政策中的重大事件，比如“东京湾决议”是怎样发生的，美国怎样走上了战争升级的道路。
为什么从杜鲁门到约翰逊的几届总统，有民主党的也有共和党的，会走这样一条路呢？他们脑子里在想些什么，使得他们在越南战争问题上如此行为？这套文件第一次明确地揭示了美国政府官员们当时的恐惧，这就是所谓的“多米诺骨牌理论”：他们担心，如果南越倒台投向苏联阵营，就会产生连锁反应，所有印度支那国家，乃至所有东南亚国家，都会一个一个地变色，并且扩展到其他地方，冷战双方力量的对比就会有大的改变。
和外界的想像不一样的是，越战文件显示，事实上，美国中央情报局曾经一次又一次地告诉历届总统，所谓的多米诺骨牌理论是站不住脚的，不必如此紧张。而且，中央情报局还一再地告诫总统，即使美国在越南有动兵的理由，如此动法也是注定无效的。中央情报局很早就明白，美国应该撤出越南。这种声音，却被历届总统们当做一般的反战声音而忽略了。历届主政者，先让自己相信：我们在越南做的是对的，然后再去把这样的结论推销给民众。
五角大楼文件还展示了“二战”后美国行政分支和国会的关系，在战争权力问题上的一个明显转变。美国宪法规定，只有国会有权对外宣战，白宫和五角大楼只是执行机构，战争的开关是在国会手里。两次世界大战，都是国会宣布参战以后，美国才正式派出军队的。
《如彗星划过夜空》 第三部分麦克纳马拉和艾尔斯伯格（3）
五角大楼文件显示，一直到艾森豪威尔总统，还是恪守这一戒律的。艾森豪威尔认为，白宫和国防部如果想向海外派出军队参与战争，则先必须得到国会的授权。所以，一直到艾森豪威尔主政，五角大楼派到南越去的，还是数量有限的“军事顾问”。可是，后来的肯尼迪和约翰逊总统，在这个重大问题上搞的是阳奉阴违，以向海外派出士兵不需国会批准为理由，逐渐“战争升级”，把对越政策搞成了未经国会宣战的事实上违宪的战争。这一破例，是越南战争留下来至今仍有后患的遗产。
对于美国政界来说，五角大楼文件和其他正式官方文件不同的价值在于，它收集了大量主事官员个人的笔记、会议记录、电话记录、备忘录等“个人文件”，从而反映了几十年来国家重大决策形成的细节过程。人的弱点、由人组成的政府的弱点，均暴露无遗。五角大楼文件实际上描绘了在白宫和国防部里已经形成的一种僵死的官僚主义文化氛围。一个声气相投的小圈子互相庇护、互相呼应，控制了决策过程。反对的声音、正常的理性和常识往往受到压抑。纠错机制长期来功能不良，而主要负责人故意地忽略了这个问题。
联邦参议员Mike Gravel后来指出：“五角大楼文件告诉了我们一些以往被故意隐瞒和歪曲的事实。五角大楼文件证实，我们在过去的1/4世纪里，已经创造了一种新的文化，一种用保密作为盾牌的脱离美国人民影响的国家安全文化。五角大楼文件证实，我们原来为保卫这个国家而设立的政府官僚机构，现在已经失控。”
1969年6月，越战历史专题组两年的心血终于印成装订，一共只印了15套，全部编号，列为最高机密级别。这时发起这个项目的国防部长麦克纳马拉已经离任，当他的世界银行总裁去了，但是由于他是这个项目的建立者，对这15套文件的用途还有发言权。在任的助理国防部长打电话给麦克纳马拉，定下了这15套文件的去向。两套送往国家档案馆，为肯尼迪图书馆和约翰逊图书馆将来收藏。两套送往国务院。编号为一号的那一套，送给麦克纳马拉。他的一个密友后来说，麦克纳马拉从来没有读过这套文件，因为“他受不了”。
其中有两套送往著名的民间智囊机构兰德公司，其中一套送往它在加州圣莫尼卡的总部，另一套送往它在首都华盛顿的分部。国防部高层之所以要送这两套绝密的文件给一个民间智囊公司，不仅因为这是久负盛名的、为美国政府出谋划策的思想库，还因为国防部高官知道，在庞大的官僚系统里，官员轮换，人来人往，重要文件往往会淹没在公文往来之中，丢在角落里积灰尘，到用的时候却谁也不知在什么地方。而民间公司反而比较稳定，万一要用这套文件的时候，还不如去那儿要。当然，这种民间公司对于保密的规定，也是一样要遵守的。
可就是这送