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定行业吃偏饭这一战略的成本与效益
“如果令人向往的高技术部门从国外赚到的利润少于政府预计，令人腻
味的部门赚回的利润反而多，那么事实证明，目的在于鼓励外向型经济的政
策岂不在起反作用吗？”日本制订政策的人员反驳说，上述困难是可以克服
的，而且当此重任，非政府莫属。筱原三代平是日本战后发展的设计师，他
写道，在日本发生奇迹般的迅速发展时期，通产省在物色要重点扶持及保护
的工业部门上，提出了两条始终不变的挑选标准：“需求的收入弹性标准”
和“相对技术进步标准”。他写道，“通产省的工业政策是为了扶植需求增
长和技术进步都比较快的工业。”
日本认为“国家的职能是。。敦促、指导和加速长期发展所需要的产业
结构改造。因此日本的产业政策具有制订长远规划和设计国家经济的任
务。。。”虽然通产省的作用到了本世纪80年代有所减弱，但日本实业界的
领袖们承认，三代平所描述的政府任务并未改变。西方的经济学家们带着愈
来愈浓的兴趣注视着日本的走势。查默斯·约翰逊的意见是：外国企业“搞
不出什么名堂来，除非这些国家先在处理好政府——企业关系上同日本一见
高低。”
通产省在。。 1988年的“工业技术白皮书”上宣称日本需要在技术开发上“立
志下更大的功夫”，“费更大劲，充分运用国家的经济实力和发挥出国家的
技术潜力。”白皮书还继续写道：“由于私营企业在主持基础和带根本性研
究上能采取的措施有限，政府责无旁贷，要在这个研究领域中起到比过去更
重要的作用。”通产省还附了一张图表，比较日本和美国“开发高技术产品
的能力。”图表上说明在哪些方面日本领先，在哪些方面日本与美国持平或
落后于美国。图表上持平和落后的两类上有箭头指向领先的一类，这说明了
通产省赶超美国的意图。（参阅附录）
应该指出的是，这种把政府看作是战略的制定者和企业在全球性竞争上
的伙伴的观点并不一定要同政府的规模与所有权有关。在规模与所有权这
两方面，日本与美国政府都大大不如其他主要工业国。上述观点也不一定与
国家对经济本身的干预有关。所有的政府都在进行干预，不是由于这个原因
就是那个原因。重要的是干预的目的与方法。约翰逊说，“在。。 20世纪。。 80年
代，对于任何一个大国来说，再没有比无能耐搞清楚政府在经济领域中的任
务更严重的弱点了。”
国家对经济本身的干预有关。所有的政府都在进行干预，不是由于这个原因
就是那个原因。重要的是干预的目的与方法。约翰逊说，“在。。 20世纪。。 80年
代，对于任何一个大国来说，再没有比无能耐搞清楚政府在经济领域中的任
务更严重的弱点了。”
两年之后，国防部对麦格罗迪的意见作出反应，于。。 1989年提出美国军事
上亟需的。。 22种技术；其中大部分在商业上也很重要。这些技术中，发现有。。 6
项——微电子电路技术、机器人、半导体技术、光导纤维、生物技术材料和
加工、超导技术——日本“遥遥领先”，至少在某些技术活动范围内是如此。
用约翰逊的话来说，如果说日本政府是属于发展型的，美国政府则是调
节型的。如果说日本的目的是仅仅把市场竞争当作若干方法当中的一种，用
以保证企业活动为政府决定的社会需要服务的话，美国则倾向于认为，有了
一个靠反托拉斯法保持开放的市场就万事大吉，大体上就足够单独决定和满
足社会需要了。
我认为政府有。。 4种途径可以使企业活动符合社会的需要（参阅图。。 1—l）：
（1）鼓励市场竞争。市场竞争是一条具有独一无二功能的道路，即可决
定又能满足社会需要。
（2）在单靠市场竞争本身已经不够或不能令人满意的情况下，国家便出
面调节市场。
（3）与企业建立伙伴关系。
（4）在由社会发给公司的特许成立执照上写明要求公司满足一种预定需
要，例如美国政府对田纳西河流域管理局和通信卫星公司做的那样。
实行政府不干涉主义的社会倾向于采取前两种途径，而实行共同管理的
社会则倾向于采取后两种。日本政府最显著的特色之一是，大量采用第一种
方法，几乎完全不用第四种。这也是日本和欧洲旧式社会主义的重要区别所
在。同时在日本也盛行采用第三种方法，事实证明，这种方法在满足社会需
要上最为有效。
政府从这。。 4种方法中选取最合适的一种时，要对社会的需求有个清晰的
认识。在这里，最重要的问题是，谁来确定社会的需要究竟是什么？政府在
确定社会需要上起什么作用？企业又起什么作用？
确定社会需要上起什么作用？企业又起什么作用？
随着各国社会愈益依赖政府而不是依赖市场来确定社会需求，政府的任
务是些什么也就由所确定的社会需求定下来了，举例说，第二次世界大战后，
日本和德国的政府的任务明确为加强经济实力以便在世界上进行竞争。美国
政府的目标则是增强地缘政治力量以对抗前苏联。美国的这个目标在。。 60和
70年代中扩大了，把消灭贫穷、防止生态恶化、促进消费和保持多元民主加
了进去。上述日、德、美三个政府的任务都是依据这些目标制订的。
引自：乔治·C·治奇，《美国病》，纽约：阿尔弗雷德·A·克诺夫出版社，
1984，第。。 66页。
要对这一点详加探讨，无妨再看看福利问题。实际上每个政府无不以某
一种方式关心本国人民福利，只不过关注的方式各有不同。西方的传统是关
心收入有保障，于是政府的任务便是提供失业保险和家庭补助，以及社会保
险。日本的传统是集中注意保证就业，反映在政府和企业在提供工作机会和
终身任职上有明确分工。然而到了。。 1985年，由于日元猛烈升值，因此甚至在
日本，收入保障也变得更为重要了（参阅图。。 1—2）。目标变了，任务势必也
随之改变。
国家能否顺利实现福利目标，很大程度要看有无能力迅速适应外界情
况的变化。要以变应变，便要在彼此冲突的社会需求之间作出抉择。因收入
保障引起的收入转移这一社会需求必须与其他社会需求取得平衡，如经常帐
户要有结余、企业投资要有资本、获得与应用新技术要花钱、要增加教育经
费以及要打进世界市场等等。
牛津大学教授安德烈·肖恩菲尔德回顾了英国在战后年代的政策，政策
包含了承担一项强势货币连同一项“消灭匾乏、疾病、愚昧和贫困”的承诺。
他说：英国政治活动最奇怪的一个方面是现在似乎出现了一种满不在乎的心
态，整套政治性决定都是在漫不经心的情况下作出的，无视这样做会给业已
过重的国家经济负担再添加何等沉重的份量。政界人士，甚至连主管官员们
只是堂而皇之地认为“总会找出办法弄钱，来执行为国家利益而作出的决
定。”
过重的国家经济负担再添加何等沉重的份量。政界人士，甚至连主管官员们
只是堂而皇之地认为“总会找出办法弄钱，来执行为国家利益而作出的决
定。”
法国在。。 80年代也有过需要重新评估政策的经历。法国在。。 80年代初的政
策是搞主要工业国有化和提高法国劳动者的权利，让工人既有社会地位，又
增加收入。这套政策到了。。 1983年由于世界市场竞争激烈，不得不改变。｛ewc
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图中经济合作与发展组织的数字摘引自《经济学家》，1987年。。 9月。。 12
日，第。。 10页“福利的天堂：荷兰经济概述”。
到了。。 80年代末，西方国家普遍赞同这样一种看法：如果说政府有义务保
证公民享受权利，那末，顺理成章，也同样有义务要求公民尽一定责任。亚
洲国家是一向重责任轻权利的，迫使西方国家也赞赏这种看法。甚至连一向
实行政府不干涉主义或个人主义的美国，也逐渐倾向于共同管理或集体主义
概念了。公民义务要由社会而不是由个人来确定。 1988年，美国。。 30个州
都接受搞起“劳动福利”，要求享受社会福利的人参加劳动或接受劳动培训。
甚至有人建议只有尽了不吸烟义务的人，才能享受保健权利。
政府和世界性的工业
各国政府正在被迫调整任务与目标以适应世界性竞争的新现实，与此同
时，各国之间也在展开竞争，吸引外国公司和增强在本国的公司的竞争力。
1980年和。。 1985年之间，全球性的协议，这里指的是跨国界的合资公司、合
伙经营和公司集团，增加了。。 100倍。这样，全球性行业就得到了比一个国家
更强大的优势。这些跨国公司不再局限于在一两个国家内活动，可以满天飞，
到处去做买卖。他们的确也在这么干，寻求最有吸引力的“舞台”去大展拳
脚。
迈克尔·波特写道：“如果一个国家提供的环境能使设在当地的公司在
某项工业拥有全球性竞争优势，这个国家就是这项工业理想的全球性基
地。。。这个定义的基本点是，要着眼于能在国外大把赚钱，眼里不仅是在
该国境内竞争赢得的国内条件。”
在各国竞相博取跨国公司的青睐时，认准了社会需求的国家比心中无数
的国家干得好。懂得本国轻重缓急的政府，对一项交易能迅速采取行动，胸
有成竹，协同动作，把一揽子诱人条件摊开，以免遭到跨国公司利用本国一
方反对另一方等办法算汁，受拉锯式的双重损失。在任何情况下，耍弄手腕
起的作用会愈来愈重要。
起的作用会愈来愈重要。
政府的组织结构
不论国家这一民族的最高政治权威，还是政府这一不断变更着的、处理
政务的集体机构，都不是个一元概念，也不是一成不变的。事实上，世界各
地的政府，都是些集合体，里面有行政管理机关、立法机关以及让国内外无
数个利益集团进行游说活动的各种委员会。为了解政府的工作，必须考察其
内部情况及机构，知道什么人在运转这些机构，什么网络系统在影响这些机
构以及造成它们彼此分离的紧张关系。在美国，国务院和商业部的利益总是
有矛盾的：国务院关心对外政策，商业部则关心如何进入国外市场。同样，
德国外交部强调对外经济政策是外交政策的工具，不应向自由贸易俯首贴
耳，而自由贸易的概念却是经济部的心肝宝贝。我们下面要说到，在日本，
共识论很少能平息通产省、邮政省和大藏省之间的争论。
此外，高效率的政府很少有靠下命令来管理的，总是仔细倾听企业、工
会和其他利益集团的呼声，在它们的观点和自己的观点中找出和谐一致的结
合点。不管形式如何，在形成政府行为这一点上，人的作用是重要的。约
翰·D·埃利希曼，这位尼克松总统当年的助手说，“总统职位当然是宪法规
定的制度，但也是一套宽松衣服，以适应坐到总统位子上的主人。。。”
两个典型概念的重提
前文所述的政府不干涉主义和政府与企业共同管理