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衙役的主体是三班，三班之外，又有专门检尸验伤的仵作、稳婆，行刑杀人的刽子，传递公文的铺兵，看管监狱的禁子，管理仓库的库丁、斗级，以及衙门中的种种侍役：门子、茶夫、钟鼓夫、伙夫、轿夫、扇夫、伞夫、更夫、鸣锣夫等等。此外，巡检司的弓兵，官学校的门斗，驿站的驿夫，一般也划入衙役的范围。至于把门的门上，传递分发公文的签押、稿案，管理官印的司印，管理厨房的司庖等是长随，严格说来并非衙役。
吃不饱公家饭的公务员
中国古代政府中的勤杂人员历来是征召当地人民无偿服役，因轮流派差而称“差役”。不过到了明清时，差役大多由当地人“投充”，成为一个专门的集团。清代法律将大多数衙役划为贱民。《大清会典事例》规定：“凡衙门应役之人，除库丁、斗级、民壮仍列于齐民，其皂隶、马快、步快、小马、禁卒、门子、弓兵、仵作、粮差及巡捕营诸番役，皆为贱役。”（《大清会典事例》卷十七）这些贱民本人及其三代子孙，不准参加科举考试，也不准出钱捐官。此外，贱民也不得与良民通婚。
清代衙役做的虽然是公家事，但却吃不饱公家饭。因为衙役是由无偿服役发展而来，所以理论上并非被政府雇佣的勤杂人员，政府也不支付酬金，只象征性地给点伙食费补贴，称“工食银”。工食银按衙役种类而各不相同，但总的来说是少得可怜，一般每年不过六七两而已。其中，捕快的工食银最多，每年十一二两，而最低的钟鼓夫，每年才一两多一点。清人傅维麟说：“役之工食，每年多不过十二两，或七两二钱，每归不过三二分，仅供夫妇一餐之用。古人云：‘黎民一天不再食则饥。’此数十万游惰之民肯枵腹而鹄立于堂侧，走马于阶前乎？必不能也！”（《皇清经世文编》卷二十四）
活在各种陋规中
衙役要吃饱饭，主要也依靠各种“陋规”。如捕快抓人要“上锁钱”，放人要“开锁钱”；即使传唤证人，也要“脚钱”、“鞋钱”。皂隶执行刑讯，要“杖钱”，而如果原告私下请求重打被告，就要出“倒杖钱”。牢头禁子要“入监钱”，放人出狱也要“出监钱”；如此等等，不一而足。所以实际上，衙役不仅能吃饱，甚至还可以吃到好饭、油水饭。正因如此，衙役也是很多地痞无赖争相投充的职位，往往得出“顶头银”，才能买到一个正式的位置。
衙门中的衙役数量一直是有定额的，不过在定额内的“经制正役”外，又有经核准增加的“帮役”、“副役”；而正役、副役又各有“帮手”、“白役”。事实上，每一州县的正役、副役已为数不少，但白役更多，如明末《虞谐志》记载，仅常熟一个县，就有上万名衙役。
清代刘衡说，他任四川巴县知县时，衙门里有七千多名衙役（《庸史庸言》卷上）。浙江钱塘、仁和两个县，各有正身白役一千五六百人。这么多没有正常收入的衙役，自然以扰民生事为本能。清代为了拘提一个被告，往往出动两个正役、四名副役、七八个帮手，共十几人到被告家骚扰叫嚣，索取钱财。而当县官出外亲自主持验尸时，随行衙役常常就有上百人。所以一般都认为衙役是清代地方政治的一大弊端，被称为“衙蠹”。
师爷与衙役之间的关系
衙役按其种类各有上司：三班衙役的长官应为典史；皂隶、捕快、禁子由刑房书吏管带；民壮、铺兵、驿夫由兵房书吏管带。幕友不具正式的官方身份，自然不与衙役发生直接从属关系。不过身为衙门里的“师老爷”，他可指挥衙役执行某项政务，如写票点差传唤诉讼当事人、制作传票、指示衙役催征赋税等。
由于衙役成事不足，败事有余，但政府各项政务的最终执行者，又只能由他们担任，所以尽管幕友为东家策划了再好的政务方案，仍有可能因衙役的执行不当而搞砸。为此幕友“不可轻易差役下乡”（《佐治药言》），必须时刻提防衙役滋事害民，尽量减少使用衙役执行政务的机会，如采用告示或请诉讼当事人、当地绅士传话的办法来推行政务，不给衙役有任何可乘之机。
第三章暗中操纵生杀大权
审判之名在官，审判之实在幕。许多审判官不懂律法，端赖幕后的刑名师爷指指点点如何问案判案。生死刑名，一点不假。
咸丰三年（1858），左宗棠以知县用加州同知衔，在代理湖广总督张亮基的幕府里担任最重要的幕友，主持总督府幕务。
左宗棠虽一直喜欢将自己比作诸葛亮，但他却没有诸葛亮事必躬亲、严于执法的那份耐心。他只喜欢谋划军机大事，最讨厌繁文缛节。可是既然主持幕务，就免不了要代主人批阅各级下属上报的司法案卷，同时还要代主人起草上报中央的司法公文。做了一阵子后，他经手的案件卷宗大多被中央刑部驳回，不是被批使用法条错误，就是被指摘供证不合。
为此左宗棠大发牢骚，又想撂挑子不干了。老朋友胡林翼听说此事，赶紧从湖北写了封信给他。信中说：“闻劳神案牍，宜延一精晓例案之刑名幕，专管咨题文案，而自司例外奏折及例案外之文批，则精力有余，智慧更大，谋划更镇定而有余。”接着胡林翼又举西汉时太尉周勃统兵百万而不识司法案牍的故事，说明大才不会处理司法审判细节的问题由来已久，无足为怪，也不用劳神去弄懂。胡林翼又说：“大清律易遵而例难尽悉，刑律易悉而吏部处分例难尽悉。此不过专为书吏生财耳，于实政无丝毫之益。夫疆吏殚竭血诚以办事，而部吏得持其短长，岂不令英雄短气乎？”（《皇朝经世文编》卷二十二）
幕中的第一把交椅
胡林翼的这封信大致上可以说明为什么刑名师爷在衙门诸位师爷中能坐第一把交椅的原因。中国古代的地方政府与其说是行政与司法合一，不如说是以司法兼理行政。司法审判事务历来被认为是地方官的头等大事，“知县掌一县之治理，决狱断辟，旁理民务”，所以“民务”等行政事务不过是“旁理”而已。上级考课地方官，首先就是考察狱讼是否合情合理合法；老百姓对地方官的期望，首先也在“为民做主”，除暴安良。既然刑名师爷是帮主人处理此一头等公务大事的，自然也就身价最高了。
清代的法律极其复杂。正式的法典为《大清律》，共有436条，按名例律、吏律、户律、礼律、兵律、刑律、工律分为七篇。《大清律》系由《大明律》略加删订而成，最后确定于乾隆五年（1740）。
律之外，又有“条例”，即胡林翼所简称的“例”。条例是由皇帝批准发布的刑事单行法规，大多一条一事，但也有条例本身包含十几条条文的。乾隆五年定律时，将条例分别附于各有关律条之后，合称《大清律例》，共1009条。
清代律例错综复杂
条例是陆续编订发布的，作用在适应政治及社会需要。可是这样的结果，容易造成条例与律条、条例与条例之间的抵触和冲突：“或因例而破律，或一事设一例，或一省一地专一例，甚且因此例而生彼例。”截至同治九年（1870）为止，条例已有1892条之多，确实是“律易遵而例难尽悉”（《清史稿》卷一百四十四），难怪清朝人以为当时人的“诗文制器”远不及古人，仅三件事远超古人：“一律例之细也，一弈艺之工也，一窑器之精也。”（《庸闲斋笔记》卷七）
由于律例条文错综复杂，未经专门学习确实难以掌握。而清代行政方面的法律制度尤为严密，凡司法公文上稍有疏忽就会触犯《钦定吏部处分则例》，即胡林翼信中所简称的《吏部处分例》。这部法规有52卷之多，详细规定了所有公文往移、政事处断的细节，官员如有触犯，不是罚俸，就是降级，甚至要革职拿问。由于它本身繁杂不堪，其解释全凭吏部、刑部那些老于此事的绍兴“经承”为之，所以是“部吏得持其短长”。
人治传统的极致发展
清代法律这般复杂，而实际执行时，又有种种惯例常规。这是因为清政府把历来的“人治”传统发展到极致，定罪量刑并不严格按照法律条文。比如一般的死罪案件经县、府、道、司、督抚多级复审后，案卷再经中央刑部复核，制成秋审招册，发给中央朝廷各部院官员审核，至每年秋天，再由刑部召集各部院长官会审，称“秋审大典”。
秋审的判决往往并不严格依照法律，而是以成案、惯例，再斟酌社会政治需要而确定“情实”（确实应该在秋天处决）、“缓决”（暂缓处决，继续监禁等候下一年秋审，如经两次秋审均定为缓决，可以减等发落，不处死刑）的判决。所以地方各级司法官员在拟定死罪的“情实”、“缓决”时，必须参照近几年的成案，揣摩上级意图。各省督抚在判决发遣、充军、流放案件时，也往往参照当地成案，下级在拟定刑罚时也要参照成案，以免遭上司驳诘。由此可见，成案虽然不是正式的法律文件，却有很大的作用，非熟读不能掌握。
官员多未读过《大清律》
《大清律》中有一条自明律沿袭而来的条文，叫“讲读律令”，规定官员每月应召吏民宣讲法律。这条法律定得很好，但早已是具文而已。明清官员多由八股制艺选得，所学既非所用，任官又无见习期，一上任就得独当一面。
事实上，清代很多官员根本就不曾读过《大清律》。嘉庆年间，治河有功的程含章升任浙江巡抚，他一到任就通令下属各级官员要熟读律令，并痛斥地方官颟顸无能，不知律例为何物，“仅凭幕友之略节以审案，据仵作喝报以填格，遇事茫然，毫无主见”。在他认为，“州县至繁亦不过半日之公事，各牧令如不溺于声色之娱，断不至刻无暇晷”，规定各官“于办公之暇，将《大清律例》及《洗冤录》二书，每日反复披阅。”（《皇朝经世文编》卷二十二）
可惜程含章只做了一年多的浙江巡抚，来不及验收他这道通令的实际成效如何。况且督抚大员如程含章这样认真的实在太少，绝大多数官员仍然是“溺于声色之娱”，任那两本必读之书尘封虫蠹。
刑名师爷应运而生
法律可以不读，但地方官毕竟以审判为头等要务，为此就必须聘请“精晓例案之刑名幕”，而刑名师爷也就因此登场，并成为“幕中”第一号人物。“刑名”一词原来是指战国时以申不害为代表的一派法家学说，因为这个学派强调“循名责实”，强调对各级社会关系、各类社会角色的定位督责。“申子之学，本于黄老，而主刑名”，故人称“刑名”。以后韩非也主张刑名，“刑名”一词遂成为法家的代称，统称为“刑名法术”之学。后世以法家提倡法治，动辄谈法，所以又以“刑名法术”泛指法学、律学。清代的刑名师爷正因为其专攻刑名法术，拥有刑名法术的一技之长，而被称为“刑名幕友”。很多研究者都认为，清代“审判之名在官，审判之实在幕”，故官府的生杀大权，实际上是刑名幕友暗中操纵着的。
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