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其次，但与上述问题相联系，在纵向分权问题上，许多学者往往忽略了无论是单一制还是联邦制在政治家眼中都是解决国家治理问题的工具，这两种制度本身都不具有独立的意义，其意义在于且仅仅在于能否实现政治家及其代表的社会群体所追求的目标我们暂且不必评价这一具体的目标如何。至于其选择的工具能否实现这个目标，则取决于社会各方面的条件。不去考察中国社会的问题，不去考察当年中国共产党的领袖对中国问题的理解（即使是错误的理解），而只是在一般层面上套用西方宪政理论、经验来讨论中国纵向分权的实践问题，则无疑是缘木求鱼。
因此，要理解1949年后的中国社会的纵向分权问题，就必须考察当时中国社会面临的主要问题，考察当时的中国共产党人，特别是其中的核心层，对这些问题的理解，以及他们试图解决这些问题的基本思路。事实上中国共产党人从1921年以后的革命经验已经使他们认识到，新中国的治理问题必须针对中国社会革命所要解决的核心问题，考虑到中国社会的一系列因素以及考虑到这一系列因素的流变来不断设计、调整、完善自己的宪政制度。那么什么是近代中国的核心问题？或者更准确的说，什么是中国共产党人看到的当时中国的主要问题呢？从毛泽东等人的一系列著作以及中国共产党的一系列文件中，我们也许可以对此有所了解。
第二部分 宪政与立法第15节 统一与建国（2）
首先，中国是一个各地政治经济文化发展不平衡的国家，它还没有一个统一的市场，甚至在中国经济中占主导地位的仍然是农业经济，工商业基本集中在东部沿海地区的一些大中城市。在广大农村，自给自足的农业经济使得农村可以相对独立于城市。没有经济联系作为纽带，各地之间的联系就相当松弱，如果没有高度的政治上、文化上的统一，就很容易发生分裂或割据。
其次，虽然近代以前的中国在一定意义上是一个封建专制国家，但由于它一直是一个地域辽阔的大国；没有欧洲15、16世纪的那种绝对主义国家的历史，因此中国的皇权对全国的统治更多是一种政治文化意义上的，象征性的。“天高皇帝远”是中国近代以前的一个现实，国家权力没有能有效深入到社会之中，中国人缺少一种民族的认同，仅仅有一种文化的认同。也正是由于这一点，中国实际上是一盘散沙的状态，近代以后，由于帝国主义的侵略，中国很快沦落为一个半殖民地、半封建的社会。
第三，近代中国又是一个受到各个帝国主义国家间接控制的国家，各帝国主义国家对中国的各地有不同程度的影响。新中国的政治性质使得西方各国不愿意出现一个统一的大国，他们希望并且实际上也在中国特别是边远地区制造某种政治上的分裂，经济上对于帝国主义国家的依赖。
历史证明中国共产党人的这些理解和判断基本上是正确的。
首先，现代以前，由于政治统治的需要，自秦汉以来，一直都以不同的方式维持着一种多级政府的体制。这种体制以中央集权为根本特征，即所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，没有联邦制的分权概念，但它并不是欧洲15、16世纪的那种绝对主义国家。由于治理大国的信息成本的问题，事实上一直存在着某种程度的中央和地方的分权。就原则来说，各地方首长都听命于中央政府，在规范性“宪法”原则上是由中央政府任命的官员；但事实上中央政府常常有鞭长莫及的时候，并且一直有“将在外，君命有所不受”的古训和实践。代表国家权力的皇权在许多方面仅仅延伸到县，没有能深入到社会之中，因此普通百姓面对的是一个“皇权与绅权”共治的局面，吴晗、费孝通等：《皇权与绅权》，天津人民出版社，1988年。甚至是“帝力于我何有哉”？沈德潜［选］： 《击壤歌》； 《古诗源》，中华书局，1963年，页1。 为了保证国家的统一，除了行政监督、特务制度等牵制之外，其他的控制地方权力的手段也包括传统社会的主流意识形态，官吏的轮换制，科举制度，等等。这种“宪制”应当说是大致有效的，但在社会动荡期间，也会出现长期的封建割据局面。地方官吏享有很大的统管地方一切事务的权力。
进入19世纪后期，特别是到了20世纪初期后，中国的传统“宪制”遇到了数千年所未见的重大危机。旧制度已经无法继续下去了。不但中国当时的中央政府无法依赖其官僚体制进行有效的社会动员，抵抗外国列强的侵略；甚至无法有效应付内部的太平天国、捻军这样农民起义，最后只能靠湘军、淮军这些地方势力的军队才镇压了太平天国。尽管这些地方势力的领袖例如曾国藩、左宗棠、李鸿章等本人出于儒家的政治意识形态以及种种其他制约，对中央政府可以说是忠心耿耿，但地方势力已经不可遏止地发展起来了。武昌起义一枪就把皇帝挑下了马。此后就是数十年军阀割据、内战和外患。孙中山先生试图用“均权”来解决分权问题，孙中山先生在中央与地方分权问题上主张一种含混不清的“均权”，在《建国大纲》 （1924年）第十三条中提出的设想是“中央与省之权限，采均权制度，凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权或地方分权。”转引自，陈新民：《宪法学导论》，修订二版，新民书店，民国86年，页398。 但失败了。蒋介石名义上统一了中国，如同黄仁宇所言，建立了现代民族国家的上层结构，黄仁宇：《中国大历史》，三联书店，1997年。但是他是通过各种政治权术、武装力量才完成了象征意义上中国统一，其实际的控制权大致集中在长江中下游一带以及东部沿海地区。不仅中国各地的许多地方长官在当地有直接的实际控制，而且南京国民政府对新疆、西藏等地的控制都具有更多的象征性。邓小平就说“就是国民党统治时期，国家也没有真正统一过，像对山西、两广、四川等地，都不能算真正统一。〃 《邓小平文选》，卷二，人民出版社，1994年第二版，页299。 更重要的是，国民党由于种种原因无法将其三民主义实际落实到农村，不愿或不能实现“耕者有其田”，最终导致了国民党政权的崩溃瓦解。事实上，民国时期的大量土匪就是国家权力薄弱的一个明证。参看，贝思飞：《民国时期的土匪》，上海人民出版社，1992年。
其实最能说明这一点的是中国共产党夺取全国政权的历史。中国共产党领导的农民革命之所以获得成功，取得全国政权，恰恰是利用了当时的中国还不是一个统一的现代民族国家这一社会历史条件，利用了东方不亮西方亮的大国特点，利用了帝国主义的势力范围、军阀之间的混战，因此城市地区对农村无法有效控制，利用了自给自足的农业经济带来的乡村对于城市的相对独立性。正是由于中国是政治经济文化发展不平衡的大国，因此中国共产党在许多边界地区首先创造了革命根据地，走上了农村包围城市、武装夺取政权的成功道路。《毛泽东选集》，卷一，人民出版社，第二版，1991年。
但是，这个曾经是中国共产党领导的农民革命夺取政权有利的社会条件，在中国共产党夺取政权之后，当中国共产党的历史使命从夺取政权转向建设社会主义实现现代化时，就变成一个不利条件。中国共产党的领袖可能比任何其他人都更理解这个问题对于建国以及巩固政权的重要性，如何维护国家统一，防止地方分裂，防止外国势力的影响，这个问题很自然变成了中国共产党的领袖们必须注意解决的首要问题。建国（state…building）是中国近代政治史中的一个主题。杜赞奇：《文化、权力与国家1900…1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社，1996年。
而且，在中国共产党的领袖看来，建立起一个统一的民族国家，也是国家实现现代化的一个最基本条件。参见，安东尼·吉登斯：《民族国家与暴力》，赵力涛、胡宗泽译，三联书店，1998年。必须指出，这不仅是中国共产党人的追求，是中国近代自鸦片战争以来一切爱国的志士仁人的共同追求。在这个意义上，中国共产党人（communists） 其实也是国民党人（nationalists） ；他们的差别可能是策略的、工具的，而不是目标的。中国共产党人之所以尊重孙中山，赞扬坚持独立的蒋介石和蒋经国，以及历史上几次国共合作，都是由于这一大前提才得以可能。在包括国民党人在内的这些政治领袖以及其他社会精英看来，如果没有统一的政治架构和统一的法律，不打破传统经济的封闭性，就不可能实现现代的经济变革，就无法发展现代的工业和商业，无法建立统一的军队和现代官僚体制。
因此，当时中国社会的核心问题就是维护国家统一，民族团结，社会稳定和发展经济。用毛泽东后来的话说，就是“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定要胜利的基本保证”。 《毛泽东文集》，卷七，中共中央文献研究室［编］，人民出版社，1999年，页204。 面对这样的问题，在中国社会政治文化精英的这种认同下，因此，建立单一制的中国宪政架构几乎是一个理所当然的选择。并且如果从过去50多年来的历史来看，这种架构就总体来说，就中国的社会发展和国际地位而言，应当说是基本正确的。因此，1949年以来，无论是在计划经济条件下，强调全国一盘棋，还是1978年以后在市场导向的经济改革以及1992年以后的市场经济条件下，强调建立统一的大市场，都需要全国基本的政治法律制度的统一。这一点可以说是中国现代化的最根本的条件之一，具有重要的战略意义。
此外，即使是从逻辑上看，也可以说，在一个内部联系松散、政治上四分五裂、地方割据的社会中，根本谈不上分权；分权只有在中央和地方之间已经建立了一种比较紧密的政治关系之后，才可能作为一个宪政的问题提出来。参看：薄贵利：《中央与地方关系研究》，吉林大学出版社，1991年；寇铁军：《中央与地方财政关系研究》，东北财经大学出版社，1996年。比方说，1997年之前的中国大陆与香港并不存在分权问题，只有在97香港回归之后，即香港与中央政府有了比较紧密的政治关系之后，分权才真正成了一个问题。因此，对于1949年建立的新中国来说，当时的首要问题就不是分权，而是如何集权。只有建立了这一前提，才能谈及分权。
第二部分 宪政与立法第16节 革命政权常规化（1）
新中国之初选择中央集权制度，还有其他一些依据现有的宪政理论框架很难处理因此很容易被忽视的因素。一个是新兴政权的权力和平交接的问题；一个则是制度形成需要时间的问题。这可以说是从革命时期