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犯。
到了16 世纪,国家需要考虑的对外事务比过去多得多,
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而且与此同时,它不仅需对付国内游手好闲的懒散的“流浪
乞丐”,而且还须救济穷人;运输的发展也迫切要求对维护道路
和桥梁作出更有效的规定。总的说来,17 世纪宪法上存在的
问题并未妨碍经济的发展。托克维尔曾经指出,英国革命不
像法国革命那样是一场巨大的社会和经济动荡,而只是一场
有关最终控制政府权力的争端。经济进一步发展的结果是,
国家在18 世纪又获取了调整价格、管理对外贸易和殖民地等
新的职能。此外,虽然国家经济生活的基础依旧是村庄,但
城镇却变得日益重要了。
工业革命
工业革命—这一称谓并不准确,因为在发展的链条上,
并不存在明显的裂变,而且蒸汽机的使用也只是加快了变化
的速度—改变了发展的重点。采矿、炼铁和其他工业部门变
得同农业一样重要,加工羊毛的家庭手工业为纺织工厂所取
代,对外贸易发展了棉纺织工业,新的运输方式得到了发展。
这些变化本身并不要求政府增加任何新的职能;的确,当时的
思想,尤其在亚当·斯密之后,倡导放松政府对贸易和工业
已有的限制,并致力于形成一种自由竞争的制度。然而,这
些变化在政府领域产生了影响。人们需要新的公路、运河,
并及时地产生了对铁路的需要,新的港口和码头开排出来了。
虽然部分或全部需要可由私人企业来满足。但是,为了征得
上地,为了使交通运输得到管制,使公路畅通无阻,使桥梁
得以建成,等等,国家的干预还是必要的。
然而,在政府看来,上述变化最重要的影响是使大量居
民拥人城镇,这些城镇过去是占老的集市,有的纯粹是村庄,
有的是从农业曾居主导地位的地方新兴起来的城镇。家庭取
水排水和处理垃圾的陈旧方法威胁着那些生活在中心城市的
人们的健康。为此,必须建立新的警察体系,必须铺设街道、
安装照明设备和清理垃圾,还必须架设供水管道和排水枢纽
系统。大规模的失业给济贫法的实施带来了新的问题。特别
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是人们认识到:不健康乃是造成大量失业的原因,从而也是济
贫开支大量增加的原因。因此,一方面,必须提供医疗服务
和医院设施,另一方面,出现了对预防性措施的强烈需求,
这些措施包括净化水质、清洁街道、妥善排污和处理废物等
等。此外,如果许多人大部分时间都在不利干健康的工厂和
矿山工作,那么上述这些措施依然是不够的。受雇者的工作
时间和工作条件必须加以规定,虽然这起初只是对私人企业
的限制,但是不久便发现,如果没有国家的检查。这些限制
就不会有什么效果。
这样,虽然19 世纪的国家主要致力于把贸易从18 世纪
的严重束缚中解脱出来,但是国家仍继续直接地为了公众健
康的利益和间接地依靠税收得以提供服务而对工业进行管
制。1867 年以后,工人阶级中的一部分取得了投票权,而且
工业城镇的中产阶级颇为祟奉的个人主义原则也日渐式微。
因此,提供服务变成了国家政策的组成部分。例如,国家意
识到教育年轻人的责任,从而设立了学校,不仅仅通过给予
教会教育机构以津贴(1833 年以来,一直如此),也不仅仅是
为了“贫苦孩子,“的利益,而是直接通过地方政府开展工作
并且是为了所有儿童的利益。国家还对所有公用服务进行了
普遍的和渐进的改革,而且提供了诸如住宅、运输、电力供
应等新的服务项目。本世纪以来,发展的步伐加速了:一方面
扩展了原有的服务范围,另一方面如养老金‘保险和广播等
新的服务一也发展起来了;1945 年以来,原由私人企业提供的
一些服务已由国家接管。
第二节 政府职能的分立
没有成文的宪法
大多数国家在历史发展的某个阶段,都产生过正式确定
政府主要机构的构成和职能的需求。秩序或许必然来自于重
大社会革命造成的混乱,或者国家要摆脱外来征服者的奴役,
或者需以某种方式与传统决裂,或者国家产生于若干较小的
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政治单位的合并。总之,创建新国家或重组一个旧的政治复
合体的方法多种多样,但是无论在什么情况下,只要认为需
要,就可指定某人或某些人起草一部宪法。
在英国,这一需要一度出现于1653 年。当时,议会创建
了一支军队并打败了国王,而后来议会本身竟被它的产儿给
扼杀了。依靠军队的政权完全可能如此,不过它通常是一个
暂时性的阶段。克伦威尔作为个人过于诚实,而作为独裁者
又过于精明,因而看不到建立一种较为永久的政治制度的必
要性。使克伦威尔成为“护国主”并确立了一种新的立法机
构的《政府约法》(In…strument of Government)是英国仅仅持
续了几年的宪法,它几乎不能巩固克伦威尔自己的统治。166
0 年,国王查理二世从海外归来,复辟旧制,一刀都回到革命
以前,就好像共和政体从米存在过一样。
除此之外,英国从未有过成文宪法;大不列颠联合王国是
通过把英格兰的某些制度扩展到苏格兰,并在其它方面原封
不动地保留了苏格兰制度的万式形成的。大不列颠和爱尔兰
联合王国是通过把英国的制度适月于爱尔兰的方式形成的。
北爱尔兰在 1920 年根据联合王国议会的法令接受了一部宪
法。爱尔兰人自由邦则是在1921 年通过共同一办议的方式建
立的,1937 年它将自己转变为爱尔兰国(Eire); 1949 年作为爱
尔兰共和国脱离了英联邦。01 大不列颠没有成文宪法,行使
现代国家多种职能所必需的机构是根据需要随时设立的。为
了满足紧急需要,这些机构被调整以行使更为广泛、有时是
不同的职能。随着时间的不断推移,政治和经济形势不时地
要求改革。因此对权力进行不断创造、变革和改变分配的过
程一直在延续。有如一幢房屋,不断地增扩、修缮和部分地
重建,使它在世代相传中不断更新,却从未被夷为平地,在
新的地基上去重建。如果宪法是由机构而不是由描述这些机
构的文件构成的话,那么英国宪法虽然从未被制定过,但却
一直在生长着—只是没有书面文件而已。
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英国的经验
在宪政发展的过程中,开始是英格兰,后来是大不列颠
一直起着领导作用。成文宪法以政府理论或原则为基础;但理
论是根据经验提出来的,那些自许“自由之邦”的国家在很
大程度上是依据英国的经验建立起来的。英国的宪政史表明
它是一种为满足不断变化的文明的需要而对机构加以发展和
修正的持续实验的过程。
政治机构通常分为立法、执行或行政、司法三部分。古
代的政治理论对这种区分并不陌生;从亚里士多德的著述中就
可以找到。02 然而,促使英国实行这种三分法的并不是政治
理论,而是政治经验、逻辑以及某些偶然事件。促使它在自
由国家或那些致力于实现自由的国家中传播的理论,正是以
英国历史为基础的。它是历史的部分综合的产物,是对其中
较为重要的后果所进行的一种验证。
当然,这种区分并不存在于封建的英格兰。封建制度的
逻辑是把采邑的统治权赋予封建领主;为此目的,封建领主要
维持一种“‘法院”的存在。领主是上级领主的“承租人”或
封臣,受上级领主法院的管辖;在领主之上又有领主,依次类
推,最高领主为国王。人们也许会把国王看成是那个难以忆
起的人—即罗马皇帝的继承人的封臣。由于从未存在过完全
封建化的国家,因此,这个美丽而对称的金字塔也就从未在
封建时代法律家的逻辑构想之外存在过。然而,在某种意义
上。英格兰是被完全封建化了的,因为在诺曼征服之后,人
们认为每“块”土地都在采邑的范围以内,不是为国王所拥
有,就是为那些直接或间接地作为国王封臣的中层领主所拥
有。然而,当时并不存在法院的等级体系。诺曼国王也保留
了“忏悔者爱德华的法律”。这意味着,至少对英国人—在正
常进程中甚至包括变成英格兰人的诺曼人—来说,当时存在
着盎格鲁一萨克逊的自由民集会制度、郡法院和百户邑法院;
国王通过称为郡长(郡司法行政长官)的王室官员保持并行使
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着维持秩序所必需的权力。许多百户邑法院和少数郡法院落
人了封建领主之手,但一般说来,采邑法院与国王法院之间
并无其他法院;与采邑法院并立的还有百户邑法院和郡法院。
虽然国王的法院也是封建法院,但它并非仅由大领主组成,
而是也包括了我们所称的国家官员、非七地贵族和为国王服
务的专业人员;它的职责不只是处理大封臣之间的争端,因为
它还控制着郡长,并通过他们维护秩序和为国王课征岁人。
法院
亨利一世和亨利二世的各项改革加强并扩大了他们的权
力。从整体上说,采邑的司法管辖权由于其它地方法院的存
在以及国王对于郡长的直接控制而受到限制和削弱。结果,
亨利二世在位时的国王法院完全不像一个封建法院。国王法
院对整个国家事务,尤其在课收岁人和刊事审判等领域进行
着全面控制,国王的令状几乎送达全国各地。,国王法院中包
括专业管理人员、国王的法官,特别还包括理财官,他们往
往是专业法律家,并为整个国家发展了一种通行的或,“普通
的”法律。国王法院中有些人受国王差遣并以国王的名义经
常巡回全国,以控制地方行政。在《大宪章》中封建贵族对
此的反应只是部分地得到表达; 《大宪章》所列条款对于新的
一代和新的时代的意义,与它们本来试图表达的意义之间可
谓差之千里,而且它们逐渐地被视为并非贵族“自由”的基
础,而是平民自由的基础。
法官和理财官作为一;级管理人员,主要的任务是处理一
些由惯例和先例所涵盖的事务,也处理那些可以归纳为规则
(或我们称之为法律)的事务,