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“国家”的两个概念来自“无政府主义均衡”这一结构——一个是“保护性国家”（根据契约来执行中立的、一致同意的法律），另一个是“生产性国家”（它提供真正的公共产品）。虽然后者是一致的产物，但它可能通过少于一致的规则运作，倘若在契约阶段这些规则受到一致同意的话。而“保护性国家”则以客观的方式运作以确定违规，“生产性国家”的行动面临着与市场选择程序相似的但不一致的选择。
布坎南如何使用这一结构来评价当代的宪政发展，应当是清楚的。一些现代国家正在变成非自由的国家，因而正在剿灭偏好，因为制约的机制失灵了。“保护性国家”已经停止无偏见地执行一致同意的法律，而为自己制定实在的法（这里的一个例子是美国最高法院，它以轻浮的赞同过分地制定“法律”）。“生产性国家”不仅仅生产公共产品，而且还广泛地干预私人经济，扩张税收权力，所有这些都使得公共官员增进了所谓的社会目的，而与之相伴随的则是个人偏好的湮没。
不太清楚的是，布坎南为什么不同意——从一种古典自由的观点来看——这一无疑令人沉闷的过程。“最初契约”的消失和国家手中逐渐积累的权力不能因这一理由——它破坏了一种客观的自然规律——而受到谴责，因为布坎南那里没有这种东西。正统的经济效率观点可以用来表明许多国家干预的无效，但在每个人都同意执行自由政策带来的变化之前，这样的观点是没什么意义的。在产生宪法秩序的过程中，“公共物品的陷阱”和“囚徒的困境”的广泛存在，使得这种一致几乎不可能。一个人所能说的是，现代社会的“招致反对”的特征代表了一种从最初契约的“非法”偏离。但为什么它们是“非法”的？
布坎南的超道德排除了存在着一种遵守宪政秩序（它把制止违反任何假设的契约作为一种责任）的道德义务。当然，公民不管怎样不会去参与制定这种假设的契约，因而也就免除了这一义务。不过，布坎南在他抽象的宪政结构中确实具体地谈到过政府强制的合法性。在《自由的限制》中，他说，最初的契约会为公共物品的供应写上一项强制条款，假如这一条款本身是有效一致规则的产物的话。但这对确定特定历史时期内的公民和官员的责任是没有作用的。
宪政结构缺乏道德层面，意味着公民的义务完全是不确定的。一个人可以以能在无政府状况下干得更好为理由，在特定的宪政秩序之外进行选择，因而放弃一些据称是社会运作自然增长的好处。布坎南欣然承认，能力的“自然分配”是因时而变的。一项经重新谈判的契约（伴随着财产的转移）应当反映这一点。但他坚持认为，这种贯穿着一致与反对的重新谈判必然是“宪政态度”（它产生了这样的一致）的失落，以及一致被一种对规则的蔑视所取代。不过，“宪政态度”是一个规范性概念，它不能来自一种前契约结构（这一结构本身就排斥了这样一个令人羡慕的自由概念）。
正如我们在前面注意到的，布坎南考虑过直接运用少于一致的原则。这与后宪法阶段——授权“生产性国家”供应公共物品——有关。其原理需要作些解释，因为它与证实传统自由理论的有限国家结构这一问题直接相关。
布坎南在他的早期著作《一致的计算》（与戈登·塔洛克合著）中，从理论上指出了“生产性”国家是怎样从理性的、考虑自利的契约人中产生的。一个理性的契约人希望代价最小化。没有一个“生产性”国家，他就不能利用这些机会来减少集体行动所允许的代价。然而，国家的危险是，如果它不受制约，它本身就会通过违背他的偏好而使他付出更高的外在代价。
在一个小集团里，一致规则（它完全消除了这些政治外在性）或许能允许从技术上有效地生产公共物品。但在一个大集团里，又一个因素冒了出来——决策的代价。虽然许多人的一致并不是不可能的，但其中讨价还价的代价差不多肯定是极其昂贵的，最后一个人也许会为他的不可能从交易中有所得的一致而支付这一代价。因此，在不确定的条件下，理性的契约人会一致同意减少决策代价的少于一致原则。但是，与此同时，他们希望保证这些规则不要太随意，以至于允许集体性机构抹去了个人的财产权。在这些状况中，布坎南的预测——适合于“生产性国家”运作的一些像2／3多数规则的东西在宪政阶段会得到一致赞同——是相当有道理的。确实，他对通常多数统治民主制（不管它的道德特征）的技术效率特征的批评很容易为人所接受。理性的契约人不可能授权一个只受多数统治制约的“生产性国家”。
然而，当我们分析《自由的限制》所描述的宪政结构时，情况就有些不同了，因为这里的问题是宪政阶段产权的有效性。在《一致的计算》中，由于契约人的财产占有并无争议，因此，政府规则的选择事实上就成了实证政治经济学的实践。但在后一本书中，过程中相关的因素不只是理性的契约人对未来的捉摸不定，而且还在于他们的能力和天赋是不平等的。顺理成章的是，预测将采用什么样的后宪政政治规则是不可能的。拥有大量财富的人会拒绝合作，除非一致可以制约政府的整个行动。其他没什么财富要保护的人会赞同通常的多数统治。由于财产权有可能通过暴力获得，因此他们很可能处于不停的争论中。
换言之，尽管可以说用于供应公共物品的2／3多数规则是有效率的（这一效率将规则交托给了实证政治经济学家），但很难指出它与政治哲学的关联。当然，一个自由的政治理论家会以其他的理由（主要是道德的理由，而不问在一个假设的自然状态中可作什么选择）提出对国家的行动加以限制。
Ⅳ
以上评论指出，布坎南推荐的宪政契约模式（就像——对自由主义更传统的道德要求来说——可估价的代用品）是不完整的。如果我们简略地再检查一下来自无政府的均衡走向宪政契约的运动这一状况的话，这一模式就更不完整了。尽管国家在权利分配中确实没有作用，因而可以合法地批评它侵犯权利，但是最初的分配最终是建立在暴力之上的。这样，掠夺者会像生产者一样对财产提出要求。在这种背景下，“一致”和“自由”这些概念看来与传统自由主义学说仅有一种脆弱的联系。
即使宪政契约学说可以作为一种评价机制，但它所具有的不管什么样的价值都因布坎南的这一观点——现状是神圣不可侵犯的，除非人们一致同意改变它——而遭到了无可弥补的损害。这意味着当我们将时间维度引入分析中去时，那些历史上曾发生过的、但不受一种假设的契约所允许的变化就会成为社会结构的一种永恒的特征，直到它们被一致否定。在“无知的面纱”后运行的宪政结构，只不过启发式地表明了权利和资格系统看上去像什么。
这样，我们要求的是对现状的理解。现状被定义为“在任何时间段上的整套规则和制度……”。这样，它不仅包括了一套既定的产权，包括了那些授权官员采取行动的规则和惯例，而且也包括了在任何时候都能获得的任何要求，例如福利要求。现在，问题是能否使这一现状概念与一致的标准（人们需要它将社会变化合法化）相适应。事实表明它不能。
正是由于宪法规则才赋予了一个官员无需一致就采取行动的权力。然而，当这种宪政规则中的变化如果得到赞同才是合法时，那么还应当加上那些授权在现有制度安排下采取政治行动的人的赞同。尽管政治行动者会作一些不受到赞同的决定（这类事情如税收、产权分配），但在没有一致同意改变现存规则结构的情况下，这些决定必然是合法的。“一致”概念的模糊性直接来自这一尝试——将可接受的变化的帕累托标准从经济领域变换到政治领域。
为了表明这一点，让我们想像一个立宪君主。他在现有的体制下引进了所有社会主义政府干预的方式。所有这些东西在自然法和自由主义的自然权利下都是非法的。再作进一步假设，在对经济自由主义的经典作了仔细研究之后，他确定他以前的政策全错了，因而他将引进自由放任政策。不过，这一改变会使大量的人至少在短期内境况变糟。因此，他们的赞同不可能唾手可得。当然，这些人在布坎南的原则下会得到补偿，但从逻辑上讲，不存在迫使他们为其一致付出代价的限制。因此，在布坎南的原则下，他们会坚持无限期地预付给一个自由社会。
另一方面，难道我们的立宪君主就不可能声称他有权利在现有的体制安排下自由行动，而禁止他这样做——用宪法条款来说——将使他境况变糟吗？问题在于，一致或赞同就其含义来说虽然并不（从规范上说）保守，但却实实在在是模糊不清的。如果——正如我指出的——作为一种程序规则的一致就其规定性来说是不确定的，那么我们不就必然会被迫根据我们的立宪君主的提议，就一些道德和经济标准是对是错来评价这些提议吗？当然，这将是对布坎南的诅咒。
随着现代社会中民主国家在“短期”养老金安排问题上不时传出令人惊恐的消息，一个有关的问题发生了。在没有征得下一代人的同意的情况下就对他们征高额的税收，这合法吗？一方面，那些拒付这种债务的古典自由主义者必须从道德上证明由这种拒付导致的违背人民的立法意愿是有理的，另一方面，像布坎南这样的程序理论家允许从百姓（他们当中没有人对此事有发言权）那里强行提取其收入。事实上，从一个不自由的甚至还带有温和的集体主义色彩的体制到一个自由社会，这一转向对传统自由主义的各种学说都提出了一个难以解决的问题。
布坎南在《契约的使用和滥用》一文中有一段揭示性的段落。在这一段落中，他看上去承认了现状这一概念产生的困难。他写道：“我们必须假设，所有被单方面激励起来的、在有关人士执行权力范围之内的变革早已发生了。”但正因为如此，所以我们不能假设，因为宪法授权人们通过时间进行行动，所以停止这种授权的唯一可能是改变使权威得以行动的规则。当然，这取决于一致同意。在政治行动中，根据某种均衡（在这种均衡中，所有变革的可能性都被穷尽了）来进行表达是不可能的。这是一个不停的过程，它使得在没有严格一致的�