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任何一种组织都是以某种形式的权力为基础的，如果没有某种形式的权力来指导组织就不能实现目标；权力能消除混乱，带来秩序。在上述三种纯粹形态的权力中，韦伯说，合理—合法的权力才是官僚集权组织的基础，因为：（1） 为管理的连续性提供了基础；（2 ）是合理的，即担任管理职务的人员是按照他完成任务的能力来挑选的；（3 ）领导人具有行使权力的法律手段；以及（4 ）所有的权力都有明确的规定，而且是按照完成组织任务所必需的、职能加以仔细地划分的。①对比之下，传统形式的正统权力将不那么有效，因为其领导人不是根据能力挑选出来的，而且因为这种行政单位还将采取行动来维护过去的传统。同样，神授的权力也太感情用事和太不合理了，因为它回避规章和程序，而依靠崇敬的神明和神的启示。
①A·M·亨德森和塔尔科塔·帕森斯（翻译和编辑）：《马克斯·韦伯：社会经济组织理论》，纽约，弗里出版公司，1947年，第330…331页。
行政管理体系韦伯提出的最好的行政体系的概念同泰罗的概念十分相似。他们两人都认为，管理或行政管理意味着在知识的基础上行使控制。他们两人都想从那些按照事实而不是臆想、根据能力而不是偏爱来进行领导的领导人身上寻找技术上的能力。
韦伯的理想的官僚集权组织的主要因素有：（l ）实现劳动分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化。
（2 ）各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥链或者等级原则。
（3 ）根据通过正式考试或者训练和教育而获得的技术资格来挑选组织中所有的成员。
（4 ）所有担任公职的人都是任命的，而不是选出的（在某种情况下整个单位的负责人除外，例如，选举产生的公共关系负责人）。
（5 ）行政管理人员领取固定的“薪金”，他们是“专职的”公职人员。
（6 ）行政管理人员不是他所管辖的那个企业的所有者。
（7 ）行政管理人员要遵守有关他的官方职责的严格规则、纪律和制约。这些规则和制约将不受个人情感的影响，而且毫无例外地普遍适用于各种情况。①①A·M·亨德森和塔尔科塔·帕森斯（翻译和编辑）：《马克斯·韦伯：社会经济组织理论》，纽约，弗里出版公司，1947年，第329…333页。
在韦伯看来，官僚集权组织体现了理想的行政管理体系，而且也不象现代这个词的用法中所包含的意思那样全由于规则的妨碍而无法发挥效率：经验一般地总是表明，纯粹的官僚集权式行政组织―各种独裁式的官僚集权组织―从纯技术观点来看是能够取得最大程度的效率的，从这种意义上来说，这种组织是对人进行绝对必要的控制的最最合理的手段。在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面，它比任何其他形式都要优越。因此，使得组织的负责人以及同组织有关的人能够对其结果作出十分准确的估计。归根结底，这种组织在效率和活动范围上都比较优越，而且能够正式地应用于各种行政管理任务。②②出处同上书，第337页。
韦伯看出，大规模的组织在教会、国家、军队、政党、经济企业和各种组织中将有巨大的增长。这些大机构的发展要求管理合理化。韦伯认为，资本主义对官僚集权组织的发展曾起过重大作用。资本主义的发展需要有稳定的、严格的、精细的和可靠的管理。正是这种需要，使得官僚集权组织作为任何一种大规模组织的中心因素，在社会中具有极其重要的作用。
从历史的角度来看，韦伯的著作反映了他所认为的以传统为基础的社会的瓦解。德国工业化的进程是十分迅速的，但是在很大程度上却受到了强大的容克政权的限制。德国正处在以家庭为基础的旧企业体系解体和大企业迅速兴起的十字路口上。韦伯对旧传统的瓦解作出的反应是使组织合理化，以便为一个新的资本主义国家提供所需的效率。实际上，韦伯是德国的亚当·斯密。③亚当·斯密曾发动一次进击，以摧毁阻碍资本主义发展的英国重商主义政策，而韦伯对旧传统以及在经济中使用政治控制―它们将被以知识和技术能力来进行的管理所取代―的抨击同样也是为了促进资本主义的发展。这种强调规则而不是个人，强调能力而不是偏爱的官僚集权组织被视为实现效率的蓝图。
③见前引S·M·米勒（主编）一书的第6页。
韦伯关于集权组织的著作在二十世纪四十年代和五十年代之前基本上没有得到美国的承认。他同法约尔一样，不得不等到文化条件使得人们需要从行政管理理论的角度来考虑问题时才得到承认。由于组织规模的增大和复杂性的增加，人们开始探索行政管理的理论。他们在探索的过程中发现了马克斯·韦伯和他的官僚集权组织的理想。
小结行政管理理论的出现采取了两种形式：（1）法约尔提出的管理原则和要素；（2 ）韦伯为了保证技术效能而探索理想的组织安排的蓝图。法约尔和韦伯从不同的背景和不同的角度试图提出行政管理的方案来管理大规模的组织。亨利·法约尔强调的是管理的教育而不是技术训练，不是计划和组织的重要性以及指挥、协调和控制等中的各个阶段。他把“管理”和“行政管理”加以区分，认为前者是一种一体化的力量，后者完全要通过人来起作用。马克斯·韦伯在他的官僚集权的理想中采用了行政管理的观点。他试图摆脱传统的和神授的领导和组织，他试图为权力建立一个合理合法的基础，以及为挑选人员和进行各种活动作出有秩序的安排。韦伯和法约尔两人在历史上都是不幸的，因为他们不得不有待于别人来对他们在管理思想演变中的功绩作出适当的评价。
第十一章 科学管理与有组织的劳工关于泰罗对有组织的劳工的立场，人们是从来毫无疑问的。他的坚持按科学办事而不赞成在决定工资和劳动条件时讨价还价，以及他喜欢同单个工人打交道而不喜欢通过工会与工人打交道等做法，招致了纷至杳来的批评。在这里，我们的目的是研究这些批评者，研究有组织的劳工与科学管理间的互相对立的哲理，以及这个时期中劳资关系不断变化的潮流。
有组织的劳工的立场在由于铁路方面举行意见听证会而使科学管理得到宣扬以前，有组织的劳工对泰罗及其追随者很少注意。当时，以塞缪尔·冈珀斯为代表的美国劳工联合会的宗旨，就是通过“实力”而不是通过提高生产率为工人争取更高的工资和获取利益。①当通过科学管理可以提高全国生产率的可能性引起了公众的兴趣时，劳工领袖原来的立场被动摇了。沃特敦兵工厂的罢工和随后众议院的调查，就是有组织的劳工对风行效率工程学的新时尚的增长了的关注和强硬态度所引起的结果。
从观念上说，有组织的劳工和科学管理之间关系的演变可以划分为三个相当不相联系的时期：（1）从1911年到1915年的强烈敌对的时期；（2）从1916年到1915年战时生产年头的非正式休战期；（3 ）管理奉行修正论和劳方给予合作的新时期，这个时期一直持续到大萧条时候。
①琼·特雷普·麦凯尔维著：《劳联对生产的态度，1900年…1932年》，纽约州，伊萨卡，产业与劳工关系科梅尔研究文集第1卷，1952年，第6…11页。
霍克西报告美国劳资关系委员会在一项调查报告中，极其精细地阐述了有组织的劳工早期对科学管理的立场。主要调查员是芝加哥大学政治经济学教授罗伯特·弗兰克林·霍克西（Robert Franklin Hoxie），他的助手是罗伯特·G·瓦伦丁和约翰· P·弗雷。瓦伦丁是劳工问题调查员和顾问，代表资方的观点，弗雷是国际制模工杂志主编，代表劳方。①提出这个研究报告的目的，是调查各种车间管理制度，包括泰罗的制度、甘特的制度和埃默森的制度，所提出的最后报告是对那个时期科学管理与劳工间的关系的最全面的叙述。②上述三个调查人在从1915年1月到4 月的时期里，调查了应用科学管理方法的35个车间。此外，他们还征询了150位产业领袖、劳工负责人和包括泰罗、甘特和埃默森等在内的科学管理权威人士的意见。
①瓦伦丁虽然自称是资方在劳工关系问题上的顾问，但是他在工业中以及在银行业中的经验是很粗浅的。他在麻省理工学院教授过英语，并一度担任印第安人事务助理专员。见L·厄威克和E·F·L·布雷奇所著《管理备要》，伦敦，纽曼·尼姆公司出版，1956年，第163页。
②罗伯特·F·霍克西著《科学管理与劳工》，纽约，阿普尔顿…森特里…克罗夫茨公司出版，1915年。
当霍克西坚持对科学管理的理论和实践不作区别时，就出现了发生争论的端倪。霍克西认为，不管科学管理所提出的思想和理论如何，实践中的做法就是科学管理；而泰罗则认为，如果科学管理的原则和原理在实践中遭到违背，那么科学管理就“不复存在”。霍克西的卓越名望并没有使泰罗有所退让，而这一情况无疑导致泰罗不赞同这一报告，因而在附件中列进了阐述他自己立场的一个单独声明。①①罗伯特·F·霍克西著《科学管理与劳工》，纽约，阿普尔顿…森特里…克罗夫茨公司出版，1915年，附件Ⅱ，第140…149页。甘特在附件Ⅲ〔第150…151页）
中和埃默森在附件Ⅳ（第152…168页）中，也列述了他们对泰罗的说法的立场。
他们三人对这一运动没有提出统一的理论，但是在科学管理的根本目的上确实意见一致。
霍克西报告的核心是分析1915年科学管理的实践情况。同认为人们广泛接受了这个运动的看法相反，霍克西发现，在所考察的各个车间，存在着很明显的差异。在据认为是在实践中代表着科学管理的那些车间里，没有任何一个是完全地、忠实地实施了泰罗的、甘特的或是埃默森的制度。再有，实际出现的那些管理制度并不完全符合科学管理鼓吹者所提出的思想和原则，因为每一个工厂的管理部门都对这些制度进行了修改，以使之适合它所认为的自己企业的特性。这种多样性使得人们对科学管理理论的各种特点以及它们在实践中是如何被修改的等方面进行了分析。首先，霍克西发现，在实践中违背了在实施任何一种提高工效的制度前应先进行周密研究和分析的告诫。由于在工时研究方法方面缺乏训练有素的人员，加上厂主要求迅速获得成效的压力，结果使得对工作的研究搞得很仓促，很不完善。在进行研究的大多数车间里，在工具、工作方法和劳动条件等方面还欠缺标准化。其过错不仅在于管理方面，也同样地在于效率工程师。管理方面普遍的态度是追求迅速获得成效，而很少顾及长远的结果，同时也不大关心或者是几乎不懂得这种制度对工人的影响。另一方面，供职的效率专家们是短期任职的，他们“没有能力或意愿依照泰罗的方案和思想实行科学管理”。②霍克西并�