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于是采取什么样的方式在东北巩固和扩大其侵略利益，就成了继日俄和约和中日条约签订后的最重要的问题。为此，1906年2月，日本政界首脑及元老在大矶召开了“七巨头”会议。接着，4月首相西园寺秘密率团赴东北巡视日本占领区实况，与东三省总督赵尔巽举行了会谈，企图消除中国对日本的不满。在此基础上，1906年5月22日，由初任韩国统监的伊藤博文出面召集军政首脑及元老重臣，召开了“满洲问题协商会议”，这是日本关于处理中国东北问题的一次最高级决策会议。会上，以伊藤博文为首的协调派分析了日本面临的形势，认为如果继续蛮干下去，则不仅中国终将反对日本，而且面对俄国复仇的战争压力，得到英美的支持是不可缺少的，日本在“满洲”立足未稳，采取强硬态度绝非良策。而以儿玉源太郎为首的强硬派，显然不甘心放弃把“满洲作为日本的属地”的主张，但面对目前的局势及伊藤等人的反对，不得不同意对占领地的统治现状进行调整。会议决定：①从除旅大租借地以外的东北地区撤兵，撤销设在各地的军管机构，将主权交还中国；②将现时的关东总督改为关东都督，统管旅大租借地实行民政统治；③设立南满洲铁道株式会社，经营从俄国接收的南满铁路及其一切附属权益。
关于第二个问题，经营方式，1906年初西园寺内阁上台伊始，便把“满洲经营政策”列为议事日程，成立了以儿玉源太郎为委员长由政府各部门委员组成的“满洲经营委员会”。其任务就是研究侵略中国东北的任务，审议和起草所谓“经营满洲”，特别是利用铁路的计划和方案。在这个委员会中，儿玉首先将他委托后藤新平起草的题为《满洲经营策梗概》的方案提交出来。后藤时任日本的台湾“总督府”民政长官，颇受儿玉的赏识。早在日俄谈判期间，儿玉就让后藤来东北一次，专门就未来满洲经营问题进行考察，“梗概”就是这次考察的结果。其核心内容是，模仿英国的东印度公司，在南满设立殖民统治机关，即在掌管租借地的总督府之外，另设一个由政府直辖的表面上经营铁道，暗地里实行多种设施的公司。也就是，一是铁路官办，二是以铁路为核心多种经营。这个方案是典型的“官营方案”。
对于后藤的方案，外务省和大藏省的一些人，提出了不同意见，认为根据有关条约，不能采取官营方式，而以私立公司担任为宜，提出了所谓的“民营方案”。在外务省制定的《满洲铁道纪要》中，主张成立一个民间股份公司（株式会社），政府将获得的铁路及其他特权所附带的利益财产折价入股，在股东形式上，名义上作为日中（清政府）两国的共同事业。这个方案虽然以民营案为基础，但吸收了官营案中的以铁路为核心多种经营的方针，为日本在东北殖民侵略机构的设立奠定了基调。
根据“满洲问题协商会议”确定的原则，日本帝国主义在中国东北设立了若干侵略机关。主要有关东都督府（前身为关东总督府）、南满洲铁道株式会社（简称“满铁”）、日本领事馆，史称“三头政治”。
1906年8月，日本将关东总督府改为关东都督府，按其《官制》规定，关东都督由陆军大将或中将担任，掌管关东州（日本继俄国强占之旅大租借地）和满铁附属地的行政统治权；负有对租借地和南满铁路的守备权和军事指挥权；以及对满铁事务的现地监督权。它集殖民侵略的民政与军政于一身，其下设有民政部和陆军部。陆军部设参谋长，辅佐关东都督掌管军事，其职能是租借地的“哨兵”和南满铁路的“铁道卫士”。关东军就是从这里脱胎出来的。至1919年关东军独立，日本帝国主义对东北的内政干涉、军事侵略等活动，主要是由关东都督府指挥实施的。
关于满铁的设立，1906年6月7日，以敕令第142号公布了“南满洲铁道株式会社设立之件”，7月13日成立了满铁设立委员会，指定了儿玉源太郎为委员长及80名委员。8月1日以秘铁第14号向设立委员下达了由递信、大藏、外务三大臣签署的命令书。
敕令共22条，对会社做了框架性规定，其根本点在于确定了政府与会社的关系，诸如干部任命权，业务监督权，股票发行权，财务管理权，财产处理权等，都做了原则性规定。这样，从筹办开始就是完全由日本政府一手包办的会社，形式上虽然是株式会社（股份公司），实质上必然成为日本帝国主义的殖民侵略机关。更为重要的是三大臣命令书，其特点是它所规定的许多内容是公开的敕令所不能公之于世的秘密事项，它才是满铁一切经营活动所必须遵循的根本大法。命令书共26条，从第1～6条是关于会社经营事业内容的规定。其事业除以铁路为核心的运输业之外，还附带有矿业、水道业、电业等经济性事业。值得注意的是第5、6条所规定的有关土木、教育、卫生等事业及其相应的行政权和征税权，这是对中国主权的明显侵犯。从第7～17条是关于会社股份及社债的规定。其中对资本规模规定为2亿日元，日本不出分文而以侵占的铁路等财产实物充占总资本的半数，以确保日本政府对会社的控制权。特别重要的是从第18～25条的规定，明确规定了日本政府对会社的强制性干涉权，会社经常的重要事项必须向政府报告，并根据政府的指示调整业务。正如日本学者所指出的那样，“会社完全是国家强力编制下的机构，会社对国家的行动（特别是军事行动）必须全面协助”。
如果说敕令和命令书是满铁产生的指导理念上的精神母体，那么满铁设立委员会则是满铁的组织母体。在所任命的80名委员中，有22名政府高官，其他主要是两院议员及大资本家，而委员长的要职初由参谋总长儿玉源太郎担任，后由于儿玉于7月突然死去，改由陆军大臣寺内正毅继任。这样，委员会的最高职位始终由军阀头目把持，说明军部在制定侵略东北政策的优越地位，这就使得满铁的产生必然带有较强的国策性和军事性的色彩。满铁设立委员会与京釜铁路发起人会相比，其成员结构明显不同，政府官员特别是军部成员占有重要地位，寺内所指定的8名常务委员全部是政府官员，13名定款调查委员中，政府官员近半数。可见，这样由政府官员控制的委员会，所产生出来的满铁，其国策性质是一目了然的。而且，设立委员中的民间代表，或是经常参与国事的特权大资本家，或是与殖民地经营有密切关系的财界巨头，他们在根本利益上是与政府一致的。这种所谓“官财抱合”的财阀体制，是日本资本主义的一个重要特征。因此，第一银行的涩泽荣一被推举为定款调查特别委员长也就不足为怪了。
作为日本外务省的派出机关，于1906年5月正式设立了“驻奉天总领事馆”，其职责是负责对中国东三省的外交事务，除一般外交权力之外，满铁附属地的警察权也归其掌管。
这样，日本形成了关东都督府、满铁、领事馆三个平行的机构，史学界将其称为“三头政治”，它们之间职权虽有分工，也有交叉之处，三者都企图扩大自己的权力，因此也经常围绕权力之争产生矛盾，使得日本在“经营满洲”政策上或方法上也出现了某种不协调或者意见不统一的情况。例如满铁监督权问题，成为后藤就任满铁总裁的最大难题。从敕令到章程都对满铁监督权做了规定，监督实体来自中央和现地两方面。最初在中央由递信、大藏、外务三大臣共同监督，在现地由关东都督负责。后来在中央又先后改为递信大臣、总理大臣、铁道大臣、拓务大臣等负责监督，在现地继关东都督之后又有关东长官和“驻满全权大使”的监督时代。这种对满铁监督权的实施及其变化，是与日本在中国东北的殖民侵略机关联系在一起的。应该说，在“九·一八”事变之前，日本“满洲经营”政策的核心，是获取和扩大在经济上的权益，置于首位的乃是铁路权益，因此，满铁的核心地位和突出作用十分明显。但是，满铁又位于“三头政治”之中，也必然受到来自都督府和领事馆的影响，在1919年以前的“三头政治”体制中，1916年因后藤进入寺内内阁，在他的力促下，当时的满铁总裁中村雄二郎被任命为关东都督，暂时形成了所谓“一元化”经营时代。但是这个体制仅仅存在了三年便解体了。
三日本对中国侵略的加剧
从日俄战争后到1919年日本关东军成立前后，中国社会和世界格局发生了重要变化。1911年中国爆发辛亥革命，中国最后的封建王朝——清朝垮台，中国社会进入北洋军阀统治时期。在东北以张作霖为首的奉系军阀逐渐形成。东北局势处于错综复杂的局面。1914年第一次世界大战爆发，世界局势极大震荡。1917年俄国爆发十月革命，社会主义国家苏联诞生，对整个世界格局产生了巨大影响。在这种时代变化、世界动荡的形势下，日本对中国东北的侵略扩张疯狂起来。日本以“两地一线”为据点，即由关东州（旅大租借地）、满铁附属地和南满铁路，展开蛇形扩张阵势，以满铁和关东都督府等为侵略的主导力量，加快了侵略东北的步伐。这一期间日本侵华活动主要有：攫取东北的铁路权益，逼迫北洋政府签订“二十一条”，进行“西原借款”，制造所谓“满蒙独立运动”，强拉中国搞军事同盟等。在这些侵华活动中，解决“满蒙问题”是日本侵略者的突出目标。
1攫取东北铁路权益
根据《东三省事宜条约》，清政府承认日本继承俄国转让的权益，但同时规定日本政府须遵守中俄原约，根据中俄原约，中东铁路（包括南满支线）系中俄合办铁路，中国拥有部分投资权和经营权。而日本根本无视上述条约，擅自成立满铁。成立满铁时，日本表面上打着“日中合办事业”的旗号，实际上事先根本未与中国商讨，待天皇敕令发布后才将满铁章程抄送清政府，并假惺惺地询问清政府是否应募满铁股份。清政府虽然有人力陈日本设立满铁之弊害（如盛京将军赵尔巽等），但清政府只是发出了一个软弱的照会，而日本未予理睬之后，便坐视其成了。参见苏崇民《满铁史》第26～31页。这样，满铁成了日本独家经营的公司，南满铁路成了在东北的日本铁路。此后，满铁以南满铁路为基干，大肆攫取东北铁路权益。
日本在日俄战争中强行修筑了安奉（安东至奉天）、新奉（新民至奉天）军用轻便铁路，战后便欲图加以霸占。安奉铁路是联接中国与朝鲜的所谓“满韩联络铁路”的重要线路，是日本将侵略势力由朝鲜向东北扩张的重要通道。在中日北京会议上，日本便强迫清政府同意日本改良并经营安奉铁路。而后日本偷梁换柱，将“改良”改为“改筑”，于1909年8月，出动军警，强行改筑。使之成为继南满铁路之后日本霸占的又一条铁路。
新奉铁路在当初修建时，并没有多大军事价值，日本急于修建新奉铁路的真正用意在于战后经营。特别是为向辽西发展创造条件。原来这条线路是以英国资本为背景的京