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我们已经看到，柏拉图的正义理念最根本的要求是，天生的统治者就该统治，天生的奴隶就该被奴役。这是下述历史主义要求的一部分：为了阻止所有的变化，国家应当是它的理念的复制，或者是它的真正的“本性”的复制。这一正义理论非常清楚地表明，柏拉图用一个问题揭示了政治学的基本问题：谁应当统治国家？
一
我深信柏拉图用“谁应当统治？”或者“谁的意志是至高无上的？”等形式表达出政治学问题的同时，给政治哲学带来了持久的困惑。这跟他在道德哲学领域内把集体主义和利他主义的混同确有类似之处，这在一上章讨论过了。很清楚，一旦问及“谁应当统治？”很难避免诸如“最好的人”或“最聪明的人”或“天生的统治者”或“那些精通统治艺术的人”一类的回答（也许还有“普遍的意志”或“统治的种族”、或“产业工人”或“人民”）。这样的回答，对于那些宁愿倡导“最坏的人者”或者“最大的笨蛋”不统治的人来说，也可能是正确的，但我将尽力表明，这是毫无用处的。
首先，这样的回答倾向于让我们相信我们政治理论的一些基本问题已经解决。但如果我们从另一个不同的角度审视政治理论，那么我们将会发现任何基本问题都远未解决，我们只不过是通过假定“谁应当统治？”是最基本的问题而跳过去了。甚至对那些也持有柏拉图所认为的政治统治者并不是十足的“善”和“智”的观点的人来说，要想得到其“善”与“智”（我们用不着对它们的精确含义担忧）足可依赖的政府也十分不易。如果同意这点，那么我们就必须发问，难道政治思想不应该从一开始就面对恶政府出现的可能性？难道我们就不应当在为最差领袖作准备的同时期待最优秀的领袖？但这就把我们带到了政治学问题的另一新途径，因为这使得我们用“我们怎样组织政治机构才能避免无能力的糟糕的统治者带来太多的损害？”这一新问题取代了原先的“谁应当统治？”的问题。
相信先前的问题是根本性的人，心照不宣地假定政治力量“根本上”是不受限制的。他们设想某些人拥有权力——或者是个体，或者是集体，如一个阶级。而且他们假定，谁拥有了权力，一般就会为所欲为，尤其会强化自己的权力，这样就几乎达到了无极限的、无限制的权力。他们假定政治权力本质上是统治权。如果这一假定成立，那么所剩下的惟一重要的问题就确实是“谁应当是统治者？”
我将称这一假定为（不受制约的）统治权理论，这样表述的目的，并不是指深受波丹、卢梭或黑格尔之流青睐的诸种统治理论中的某一个；而是指那个更加一般的假定——政治权力在实践中是受限制的，也可以说这是行文发展的要求。再加上这个暗示，即所留下的主要问题是使这种权力掌握在最优秀者的手上。这一统治权理论在柏拉图的方法中被暗中承认，且自古以来发挥着其作用。现代有些作家也含蓄地承认了这一理论，比如，他们相信主要的问题是：谁应当统治？资本家还是工人？
无需进行详细的批评，我想指出的是，对上述理论草率而含混的接受应遭到严厉的反驳。无论它表现出何等的思辨品格，它依旧是一个很不现实的假定。从未有过不受制约的政治权力，只要人仍保有人性（只要“美丽的新世界”还没有变为现实），就不会有绝对的不受限制的政治权力。只要一个人手中不能积聚统治所有其他人的足够的物质力量，仅此他就必须依赖其助手。即便是最有权力的专制君主，也须依赖秘密警察、仆从和刽子手。这种依赖性意味着，他的权力可能异常巨大，但决非不受制约，他不得不有所让步，使一个集团对抗另一集团。这意味着还有其他的政治力量，除他的力量之外的力量存在，他只有利用或抚慰它们才可行使其统治权。这些例子就表明，即使是极端的统治权，也根本不是绝对的统治权。这些例子根本没有证明一个人（或者一个集团）在不放弃部分意愿或利益以谋取他征服不了的势力的支持的情况下，能直接地达到其目的，倒有不胜枚举的例子比这更深刻地证明了政治权力的有限性。
我所以强调这些经验主义的观点，并不是因为我想把它们作为一个论据，而仅仅是想避免反驳。我的看法是，各种统治权理论都没能直接面对一个更根本性的问题，这个问题就是，我们是否不应当努力奋斗，通过权力之间的彼此平衡来对统治者实行制度控制？这种制衡理论至少值得仔细考虑。就我所知，对这种看法的仅有的反驳是：（ａ）这样的控制实际上是不可能的，或者（ｂ）既然政治权力本质上是统治权，那么这种控制根本上就是不可思议的。两种教条式的反对意见，我相信可以用事实来反驳；并由此派生出一系列其他有影响的观点（例如，认为取代一个阶级独裁统治的惟一途径是另外一个阶级独裁统治的理论）。
为了提出对统治者进行制度控制这一问题，我们只须假定政府并不总是好的或聪明的就够了。但既然我已谈到了历史事实，我觉得我应当承认，我感觉上倾向于稍稍超越这个假定。我倾向于认为统治者很少在中等人之上，无论是在道德上还是在智慧上，而且常常是在中人之下。我认为在政府生活中接受这一原则是合情合理的，即我们要尽可能地为最差的统治者做好准备，当然，同时我们理应想办法得到最好的。在我看来，把我们所有的政治努力都寄托在我们将成功地得到优秀的甚至是有能力的统治者这一微弱的希望之上是荒唐的。然而，从中我强烈地感到，我必须坚持，我对统治权理论的批判并不是以个人的好恶为依据的。
除了这些个人的看法，除了前面提到的针对统治权一般理论的经验性论据，还有一种逻辑性的论据可以用来揭示统治权理论的任何特殊形式的非一致性；说得更准确些，该论据可以用不同却又类似的形式来反驳最聪明的人应当统治的理论，以及认为最优秀的人，或者法律，或者大多数人应当统治的其他理论。这种逻辑论据的一种特殊形式是针对关于自由主义、民主制度、及多数人应当统治原则的一种极天真的说法；它有点类似众所周知的“自由的悖论”——由柏拉图最先使用，并且获得了成功。在批判民主，倡导专制统治的过程中，他明确地提出了这样的问题：假如人民的意愿是他们不应当统治，而应由专制君主来统治，将会怎么样？自由的人，柏拉图表示，可以行使其绝对的自由，先是蔑视法律、最终蔑视自由本身并叫嚷着要求有一位专制君主，这并不只具有牵强的可能性，它发生过许多次；而每当此种情况发生时，都使那些视多数人统治或类似的统治原则为政治信条的基础的民主主义者处于尴尬的境地。一方面，他们所采纳的这个原则要求他们只能赞成多数人统治而反对其他形式的统治，因而赞成新的专制君主，在另一方面，这一原则又要求他们应当接受一切由多数人达成的协定，因此（多数人提出的）新的专制统治也不例外。他们理论的非一致性，必然使他们的行动苍白无力。我们这些要求由被统治者对统治者实行制度上的、特别是通过多数人的投票推翻政府的权利的民主主义者，因此就必须把这些要求建立在比任何相矛盾的统治权理论更有说服力的理论之上。（本章下面的部分将简明地揭示这种可能性。）
我们已经看到，柏拉图已几近发现自由和民主的悖论。但柏拉图和他的追随者们所忽略了的一点是，统治权理论的所有的其他形式都会产生类似的不一致性。一切统治权理论都是自相矛盾的。比如说，我们可以选择“最聪明的”或“最好的”作为统治者。但“最聪明的人”因其智可能会觉得不是他而是该由“最好的人”来统治；“最好的人”因其善可能会作出应由“多数人”统治的决定。即便是统治权理论的“法治”形式也为同样的批评敞开大门，认识到这一点相当重要。其实这一点早已有人清楚地认识到了，如赫拉克利特的话所表明的：“法律同样可以规定，独裁者的意志必须遵从。”
总结这一简略的批判，我相信，人们可以断言，统治权理论无论在经验上还是在逻辑上，其地位都是脆弱的。至少我们可以要求，如果没有仔细地考虑其他的可能性，就千万不要采纳这种理论。
二
要表明一种民主的控制理论可以不受统治权理论的束缚而发展确非难事。我心里以为，该理论与其说理所应当地出自多数人统治的善与正直的学说，不如说恰恰出自专制统治的卑鄙。说得更精确些，它依靠的是决定、或者对建议的采纳来避免或抵御专制。
我们可以对政府的两种主要类型作一区分。第一种形式组成的政府我们可以通过不流血的方式推翻——例如，通过普选；也就是说，该社会制度提供了被统治者可能推翻统治者的方式，而该社会条件也确保这些制度不会轻易地被那些握有权力的人破坏。第二种形式组成的政府，被统治者除了举行成功的革命外，无别的推翻政府的出路——也就是说，在多数情况下，但非所有情况。我认为“民主”一词是对第一种类型政府的最简便的标签，而“专制”或“独裁”一词则适合第二种类型，我相信，这也基本符合传统用法。但我想明确提出，我们观点的任何部分都不取决于对这些标签的选择。假如有人想颠倒用法（如今天经常所做的那样），那么，我只想说，我喜欢他所称的“专制”，反对他所称的“民主”；一切想发现“民主”“真正”或“根本上”意味着什么的企图，比如说，把这个术语转译成“人民的统治”，我会认为它们与主题无关而拒绝接受。（尽管“人民”可能会以推翻相威胁从而影响他们的统治者的行为，但在任何具体的实践的意义上，他们从未统治过他们自己。）
如果我们照我的建议运用这两个标签，那么我们现在就可以把这个建议，即为了避免专制去创设、发展、保护政治制度，看作是一项民主政策的原则。这项原则并不意味着我们就可以发展出这样的制度，它要不完善无缺，要不完全可靠，要不就能确保民主政府采纳的政策优秀而明智——甚至必然要比一个仁慈专制统治者所采纳的政策更好更明智。（既然没有做出这样的判断，民主的悖论就可以避免。）不过，就采纳民主原则所隐含的意味我们可以说的是，可以肯定接受民主制度下的哪怕是一项坏政策（只要我们能为和平演变工作）要比服从哪怕是何等明智何等仁慈的专制制度更加可取。由此看来，民主理论并非建立在多数人应当统治这一原则之上；不如说，诸如普选和代议制政府等各种各样的民主控制的平等主义方法，应当被视为经过斟酌后，在普遍存在着的对专制统治的不信任传统中的一项合理而有效的制度，防止专制的制度。这些制度永远需要改善，并且要为它们自身的改善提供诸种渠道。
所以只要谁接受了这种意义上的民主原则，他就不一定认为民主选举的结果是对正确的事物之权威的反映。尽管他将接受多数人的决定，因