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种情况妨碍了商业的发展。在1908年8月，清政府颁布了章程，规定了长
②
度标准 （营造尺）、容量标准（漕斛）和重量标准（库平两）。清政府决
定度量衡采用十进位制。按照颁发的计划进度，官方所用的量器和磅秤都要
在两年内加以调整，以符合新制度；私人用的要在十年以内调整完毕，但政
府未能看到这些计划被付诸实施就寿终正寝了。
在此期间，清政府企图集中它的财政管理。关于各省的财政，只有正规
的收入和支出得上报户部。额外的收支尽管在太平天国时期之后都大大增加
了，但并不上报。这种不上报的情况更加削弱了清末中央对地方行政的影
响。因此，在1906年政府把户部和财政处合并以统一中央的财政之后，政
府打算冒险把全国的财政加以集中管理。但是这当然会遭到督抚们的强烈反
对。
③
然而，在1909年拟定了下述指导性的政策方针： （1）只有度支部有
权借外债。如中央政府的任何部或省政府要缔约借外债，需经度支部的许
可，并必须以它的名义借款；（2）到当时为止，中央政府各官署筹措的资
金原由这些官署支配。自此以后，这类资金都要上报度支部； （3）由于各
个部的官办银行正无限制地发行钞票，又由于国家要对这些钞票负责，度支
部被授权可对这些官办银行不定期地进行抽查； （4）当时各省花费本省自
筹的款项，不向中央政府汇报。今后，所有这些资金都应上报度支部，度支
部被授权调查这类事务。
为了执行这一政策，决定度支部在1909年3月起开始检查各部和省政
府1908年的收支，并从1911年起建立预算制度。因此，每省的财政实际情
①
况都被广泛地考察过，其结果也被公布了。在1910年，度支部根据各省各
部呈交的预算表编出一份拟议的1911年全国预算表，并把它呈交给资政院。
资政院作了某些修改即予通过。根据直到此时的中国人的定额使用法，岁入
总数应该总是不变的，而在开支方面应该是量入为出，所以没有作预算的必
要。因此，中国采用预算制之举是前所未有之事——不过这项措施证明基本
① 杨端六： 《清代货币金融史稿》，第374—385 页；魏建猷：《中国近代货币史》，第192—207 页。
② 《大清德宗实录》，卷579 第2 — 3 页；《光绪政要》，卷43 第43—44 页；卡梅伦： 《1898—1912 年
中国的改革运动》，第179 页。
③ 《大清光绪新法令》，卷10 第95—98 页。
① 《财政说明书》有23 个报告，每一报告长达数百页，大约刊印于1911 年。
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上是没有意义的。第一个预算表行不通，因为由各部和各省政府呈交的最初
计划都不可靠，它们都是根据“少收多支”的方针制订的。结果，度支部造
的全国预算表的收入为二亿九千六百万两，支出为三亿七千六百万两，证明
是一个“赤字”预算。这个预算不可避免地成了资政院的一个争论问题，于
是就通过了一项修正案，把预算的收入改为三亿零一百万两，支出改为二亿
②
九千八百万两，以便使它收支趋于平衡。 当然，这种修改并无坚实的基础。
辛亥革命终止了这种闭门造车的官样文章。由于岁入还没有被集中起来，北
京没有统一的国库，也不了解实际的收入和支出，因此编制预算在技术上仍
然是不可能的。
② 参看王业键：《1750—1911 年中华帝国的土地和租税》，第75—76 页。
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其他改革方案
编纂新法典
中国自古以来就已经有与近代行政法和刑法相似的法律，但是没有或很
少有与近代民法和商法相似的法律。另外，司法和行政的权力并不象近代西
方那样分立。但是在义和团事件后，当清政府积极打算采用西法来富国强兵
时，它终于看到了需要按照西方模式修订法律。自从政府开始主动提倡工商
业以来，对民法和商法的需要就变得明显起来了；与此同时，中国人终于逐
渐认识到不平等条约的种种不利，并希望取消治外法权。但是要达到这个目
的，按照西方模式修改法律和修改司法管理是必不可少的。事实上，英国、
美国和日本在它们1902和1903年签订条约时已经要求修改。结果，清政府
在1902年决定着手修订法律和司法管理的准备工作。为此目的，设立了一
个官署，由有丰富经验的官员沈家本任主管，开始检查《大清律例》。结果，
在1905年，如剐刑、枭首示众、死后斩首以及纹面等酷刑都被废除。杖刑
等体罚则代之以罚款，连坐和严刑拷问也被废除。①
从1906年起，政府聘请日本法律专家帮助编纂新的刑法以及民法和商
法；新刑法的草稿则在1908年完成。后者以日本刑法为范本，而日本刑法
又是以德国法典为基础的；新刑法规定，惩罚限于死刑、监禁或罚款。这样，
以前所有的肉刑都被废除了，同时又引进了缓刑和假释的新的做法。在犯罪
名目中，又增加了涉及外交事务、选举、运输和交通以及公共卫生等方面的
犯罪行为。结果，它实际上与其说是《大清律例》的修订本，不如说是一本
崭新的刑法典。当然有许多人起来反对这一法典草案。当它被呈交给中央和
省政府的高级官员评议时，下列各点受到最严厉的批评： （1）根据草稿，
十六岁以下的犯罪者不予起诉——这种年岁限度应予降低； （2）对那些犯
有损害皇室、反叛、搞阴谋或犯忤逆罪者处以绞刑，惩罚太轻；（3）对犯
有掘墓，或破坏、遗弃、偷盗尸体罪行者处以监禁劳役，惩罚太轻； （4）
把合法自卫的概念应用于违犯祖宗的罪行是不能接受的； （5）与无夫之妇
①
通奸而不予起诉的做法是不能接受的。总之，起草的新刑法遭到了儒家观
点的批判。结果，作了很多修改以迎合上述大部分反对意见。
经过这些修改后，起草的法典随同补充章程被呈交给资政院讨论。在资
政院里，出现了种种不同意见，但无法作出任何结论。讨论结束时，只通过
了一般条款，至于特殊条款和补充章程则被挂了起来。然而，在1911年 1
① 参看迈杰尔：《中国近代刑法介绍》，第1 — 2章；陶龙生：《沈家本与中国法律的现代化》，载《社会
科学论丛》，第25 期 （1976 年9 月）第275—290 页。 （参考书目所列陶龙生一文刊载时间为1966 年9
月——译者。）
① 迈杰尔： 《中国近代刑法介绍》，第3 — 5 章；《大清光绪新法令》，卷19 第25—64 页。
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月，清王朝借口如要实行宪政，就不可推迟颁布刑法，因而公布了一般条款
以及资政院尚未通过的特殊条款和补充章程。政府打算把它们送交下一次资
政院的会议上批准。
在此期间，由于新刑法典的编纂非常缓慢，因此修订的《大清律例》已
②
在1910年作为临时措施颁布，其名称为《核定现行刑律》。这部刑律除上
述在1905年修订的部分外，基本上与原来的律例一样，只是名词有一些变
化，并且对章程的某些方面作了简化。它在1928年之前继续有效。
政府在着手编纂新刑律的同时，开始编订商法和民法。特别迫切需要一
部商业法，因为它是发展商业的先决条件。早在1904年1月，已经起草了
《商人通例》、《公司律》以及其他章程。由于这些律例是仓促制订的，不
能令人满意，因此当局就与一名日本顾问在1908年开始编纂新商业法，但
它只完成了一部分。除此之外，农工商部起草了一部商业法典，在1910年
呈交资政院，但是在它被批准之前清王朝就被推翻了。
大规模编纂民法的工作是在1907年与一位日本顾问一起进行的，草案
于1911年完成。它以日本的民法为基础，而后者则仿效德国的民法。然而，
所提出的草案是不得人心的，因为它忽略了传统的中国习惯；总之，在清王
朝垮台之前它是没有机会付诸实施了。①
革除陋习
在进行行政、司法、法律和军事制度的改革的同时，清政府还在百姓中
间开展了一场革除陋习的运动。1902年，政府公开反对缠足，这是早就遭到
传教士和中国改良派攻击的陋习。②
1906年，皇帝下诏禁止鸦片。诏令的内容如下： （1）逐渐减少种植罂
粟，在十年之内彻底消灭；（2）禁止吸鸦片、开烟铺或进口鸦片；（3）有
③
鸦片烟瘾的官员必须于六个月内戒除。至于鸦片进口，清政府与英国当局
进行了协商，1907年英国人同意把过去五年平均每年自印度输入中国的数量
减少百分之十，如果清政府在其后三年禁烟有进展，就继续减少进口。在1910
② 《大清现行刑律》，26 卷；杨鸿烈： 《中国法律发达史》，第887—898 页。
① 岛田正郎：《关于清末民法与商法草案的编纂》，载《法律论丛》，卷34 第6 期（1962 年）第119—149
页；米特拉诺：《1906—1907 年中国的破产法》，载《华裔学志》，卷30 （1972—1973 年）第259—337
页。
② 《大清德宗实录》，卷492 第9 页；李又宁和张玉法合编：《近代中国女权运动史料》，第1 册第525—532
页。
③ 《东华续录》，卷203 第6 — 7 页；《大清德宗实录》，卷579 第2 — 3 页；余恩德：《中国禁烟法令变
迁史》，第5 章；至于背景，参看斯宾士：《清代吸食鸦片概况》，载小韦克曼和格兰特编：《中华帝国
晚期的冲突与控制》，第143—173 页。
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年，重新开始谈判，英国人不肯答应在七年内停止向中国输出鸦片。但是由
于英国舆论的压力以及资政院和中国学生强烈要求立即停止鸦片贸易的行
动，英国人终于在1911年答应到1917年停止从印度向中国输出鸦片。①
消除满汉畛域
作为中国的异族统治者的满人不象蒙古人那样，他们特别注意如何对