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身体健康、在本省居住和有家的人，才有资格当兵。有鸦片烟瘾的人和那些
屡次触犯刑律的人一概不准入伍。通过对三十六镇新军规定这些征兵标准，
代表中央政府的练兵处力图对新军进行一定程度的控制。然而，当时的其他
兵种仍归兵部节制。因此，在1906年政府改组时，兵部与练兵处合并成为
陆军部，由它统率帝国的全部陆军。
满洲人铁良被任命为陆军部尚书，另两位满人被任命为左右侍郎。这
样，陆军完全归满人统率。在这次改革之后不久，陆军部立即合并了袁世凯
手下的北洋军四个镇，只给他留下了两个镇（第二和第四镇）。中央政府直
接控制军队是前所未有之举。陆军部这时统率了帝国最强的北洋军六个镇中
的四个镇，这也是划时代的事件。②
清政府在这一成就的鼓舞下，推行了一种把全部军队控制在满人手中的
政策。1907年，湖广总督张之洞和直隶总督袁世凯被调到北京任军机大臣。
军机大臣的职位当然要高于总督，但是他们的提升意味着他们不再能直接统
兵。这两个统率最强大的帝国军队的人，就这样明升暗降地被剥夺了权力。
①最后，在1910年，北洋军队全部六个镇都被置于陆军部的直接统驭之下。
1908年光绪帝薨，年幼的宣统帝（溥仪）登极，而其父醇亲王第二（载
沣）成了摄政王和朝廷上最有权势的人物。醇亲王一就职就建立起一支新的
宫廷卫队禁卫军，并委托他的兄弟载涛和另外两个满人毓朗和铁良进行训
练。1909年，诏书宣布皇帝是海陆军的最高统帅，由于皇帝尚在冲龄，醇亲
王就对军队行使最高统帅权。
在这同时，海军也建立起来，还准备开始把军事管理与军事指挥分开。
1910年建立了海军处，1911年设立军谘府 （不属陆军部）。醇亲王委派他
的弟弟载勋任海军处大臣；他的另一个弟弟载涛为军谘使。这样，醇亲王就
②
把帝国的全部军事力量掌握在他自己和他的亲兄弟之手。 用这种方法，清
朝先把军事力量置于满人手中，其后到宣统时期又置于皇室宗族之手。
可是清朝统治者在军事改革刚一开始，就已经计划重新训练八旗兵，而
且还训练宗人和满洲贵族作为军官。1903年，政府命令袁世凯和铁良在北京
训练旗人。这支军队后来成为新军的第一镇。又在1903年建立了陆军贵胄
学堂，以便把王公贵族及满洲高级官员的子弟训练成为军官。1908年，为了
同样目的设立了一所海军贵胄学堂。与此同时，政府派遣一些王公贵族去日
本和欧洲考察他们的军事设施，并派遣他们的子弟去那些国家学习军事科
② 参看麦金农：《袁世凯在天津和北京》，第106—119 页。
① 参看贝斯：《1895—1905 年的张之洞与新时期的争执问题》，第189—197 页。参考书目该书所列时期
为“1895—1909 年”。——译者
② 包遵彭： 《中国海军史》，第519—520 页。
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学。
在晚清时期，八旗兵已与绿营兵一样腐败无能。由于很多满人以当旗兵
为生，政府并不削减旗军。但在另一方面，因为绿营军由汉人组成，所以很
早就计划予以裁减。到1901年，绿营军拟裁减百分之二十到三十，到1906
年，拟改编成巡警；然而这些计划并未完成。1907年，决定把绿营军改编为
巡防营：在和平时期，他们的任务是擒拿盗匪以维持治安；在战时，他们被
动员作为新军的辅助力量。①
军事改革计划的进行已如上述。但是归根到底，清政府是否可能建立一
支既强大而同时又忠于清帝的军队呢？这确实是一个与教育问题非常相似
的问题。军事改革遇到很多困难。首先，在中国，人们理所当然地认为好男
不当兵，而那些临时被征募的兵通常又是破产的农民或流浪分子。由于这种
原因，在招募新军时，就不可能照章办事，即不许吸鸦片者和犯罪有案可查
的人当兵，也不能只限于招募有家的当地居民。这种理想主义的规章不可避
免地被束之高阁；事实上，被遣散的绿营兵、乡勇以及破产的农民和流浪者
纷纷参加了新军。
其次，军队建设很花钱，而清政府并无足够的钱财。政府必须依靠各省
巡抚的财政支持。但是当北京企图集中军队的统率权时，各省巡抚却不愿与
它合作。实力派地方总督象张之洞和袁世凯等还在增加归他们指挥的军事力
量。结果政府对他们很恼火，终于剥夺了他们的兵权。但与此同时，势力较
小的巡抚们虽然不能象张之洞或袁世凯那样行事，但仍然能够妨碍新军的建
设。结果在辛亥革命爆发时，清政府并没有它所计划的三十六个镇，而只有
二十个镇。而且，反对政府军事改革的并不仅仅是汉族巡抚。甚至陆军部尚
书满人铁良，最后在1910年也辞掉了陆军部职务。为了削弱汉族官员的势
力，他一直在进行有力的斗争，但他的辞职却是因为他不能遵循醇亲王以皇
室宗族为中心的路线。甚至在满洲官员之中也蔓延着不满情绪。
然而，新军对改变中国人对军队的传统观念有很大影响。民族主义约在
中法战争和中日战争时产生，通过义和团事件的经历以及俄国占领满洲和日
本战胜俄国等大事而更形活跃。在这种背景下，政府才把军职官员的官品提
到与文职官员一样，才创办了军官学堂，并派遣学生到日本进行军事训练，
而皇帝则成为帝国全部武装力量的统帅。结果，普遍鄙视军人的倾向消失
了，甚至在绅士队伍中也有志愿去当军官的人，在以前他们是根本不会想到
这种可能性的。这是一种很大的变化。人民对军官态度的转变，自然也改变
了他们对军队的态度。在新制度中，作为一名军官，强健的身体和军事技术
已经不够用了，他还必须拥有相当的学识。候补军官被派遣留学日本，但他
们在那里却被革命思想所鼓舞。征募绅士当军官，同时又从本地居民中征募
士兵，这样就使得各省的军队与各省督抚一样，都反对把军队集中到中央。
① 鲍威尔： 《1895—1912 年中国军事力量的兴起》，第247—249 页。
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① 结果，当辛亥革命爆发时，革命事实上是由新军发动的，而且大部分新军
站在革命者一边。支持清政府的军队主要是由绿营军改编的巡防营。
① 参看波多野善大：《新军》，载芮玛丽编：《革命中的中国：第一阶段，1900—1913 年》，第365—382
页。
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立宪政体的准备工作
1901年，清政府虽已开始了教育和军事改革，但是只是在日俄战争之
②
后，才开始认真地考虑立宪政体的可能性。这次战争的后果产生了很大的
推动力，因为它被认为是立宪政体战胜了专制政体。中国人象亚洲其他民族
一样被这次战争唤醒了，革命运动也被激起来了。要求中国采用立宪政体以
便成为富强之国的呼声越来越高。由于象张之洞和袁世凯那样的地方实力派
加入了这种大合唱，清政府再也不能置若罔闻了，1905年12月，清政府派
遣以载泽为首的五位大臣出洋，到日本、英国、美国、德国和法国去考察它
们的政府，并详细调查中国实行立宪政体的可能性。1906年7月该使团回国，
①
而每位成员都推荐立宪政体。海外的中国使节也齐上条陈说，宪法决不会
损害皇室的权力，事实上它是维持皇室权力的最好手段。因此，皇太后和皇
帝召见醇亲王、军机大臣和内阁大学士、部院大臣中的当然成员以及袁世凯
在颐和园会议，以讨论立宪政体的正反面的意见。在这次御前会议中，庆亲
王和袁世凯赞成采用宪法，但是铁良和荣庆反对。最后，经过长时间的商讨，
决定采取立宪政体。1906年9月1日，光绪帝在慈禧太后的指使下，命令京
②
师和地方高级官员开始宪政的准备工作。 问题就这样决定下来，于是准备
工作就开始了。
行政制度的改革
在清政府致力于实行立宪政体之后，它处理的第一个问题就是行政制度
③
的改革。在义和团事件之后不久，政府已经开始了一系列改革，包括整饬
吏治和改组过时的官僚机构。但是这种努力遇到了很多困难。
造成许多官员贪污腐化和官僚制度落后过时的原因被认为有以下几
点。首先是存在着“捐纳”制度，特别是卖官鬻爵。以前当政府需要额外收
入时，它就临时求助于卖官鬻爵的办法，但是自从太平军战争以后，这个制
度就成了一项长期措施。结果官场中有很多人是以金钱或军功获得他们的官
职的。人们认为这种作法造成了大量的贪污腐化。
此外，高级文职官员并不熟悉政府的日常工作，这些工作实际上都经员
② 关于清朝立宪主义者运动的总的背景，参看张玉法：《清季的立宪团体》，第1 — 6章；张朋园：《立宪
派与辛亥革命》，第1 — 3章。
① 参看孙任以都：《1905—1906 年的中国宪政考察使团》，载《近代史杂志》，卷24 第3 期 （1952 年9
月）第251—268 页。
② 《大清德宗实录》，卷562 第8 — 9 页。
③ 关于一般制度问题的背景，参看临时台湾旧惯调查会编：《清国行政法》，第一部分。在莫里森的《儒
家官僚政治的现代化》 （拉德克利夫学院1959 年博士论文）一文中可以看到有关晚清行政改革的史料。
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司胥吏之手处理。关于公文的格式都有复杂的规定。每个官署都有自己单独
的一套簿籍。对高级官员来说，由于他在一个职位上最多不过三、五年，所
以就不可能掌握这些规章。结果，他们别无选择，只能依赖年复一年在此工
作的胥吏。这些胥吏的社会地位很低，而且他们大部分得不到固定薪金。当
人们在诉讼和缴税过程中与这些胥吏发生关系时，后者就向他们收费以维持
生计。由于胥吏索取无度，这种费用就成为一种贿赂。百姓深受官府胥吏勒
索之苦。
此外，有很多官署几乎没有职守。在中国，子女们被认为应遵循由父母
规定的成例行事，因此，由历代皇帝设立的衙署即使在时移世易和需要改组
时，仍然被保持了下来。在这种情况下，旧的官署原封不动，而新的又单独
成立。例如�