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官的和不当官的地方上层人物都通过商人之手向商业投资或放高利贷。此
外，商人还可能很幸运，他的儿孙因为有许多余闲功夫并受到严格的教育—
—也许还捐纳了初级功名——而可能进入政界。总之，对按人口计算产量相
对稳定的传统经济的维持、扩大和繁荣来说，国家的意识形态和行政至少是
不起作用的因素，除了在重复出现的王朝衰败时期外，它们几乎从来不是主
要的障碍。
但是，如果讨论的出发点是经济发展，即或是从增加每人的国民产值的
意义上说，或是从工业化（就是近代制造业部门有了迅速发展，不管有没有
按人头直接增加产量）的意义上说，十九世纪后期的中国政府肯定是没有能
力提供积极的支援的。意识形态、传统的财政措施以及收支的格局，都是对
采取顺应形势的行动的障碍。
①
格尔申克龙教授曾经指出， 在欧洲“落后”国家的最初的工业化热潮
中（例如十九世纪九十年代的俄国），国家预算代替了受到贫困的农业部门
严重限制的微弱的市场需求和资本供应。在德国和法国等不那么“落后”的
国家中，工业银行提供信贷的业务也起了同样的作用。但在清末，中国却一
样也没有。如上所述，除了近代外国银行在为国际贸易提供资金方面起了重
要的作用外，1911年以前的中国的银行体系几乎完全不能超出山西票号式的
① 亚历山大·格尔申克龙：《从历史角度看经济的落后性》。
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汇兑银行和地方性的“钱庄”的范围。中国第一个近代银行——即半官方的
中国通商银行——的董事们主要关心的是控制各省与北京之间汇划政府经
费这一有利可图的业务。当这项业务失败后，他们就把力量完全转到常见的
商业银行业务方面。以后创办的两个较小的官办银行（1908年创办的交通银
行；1904年成立并在1908年改组为大清银行的户部银行），都没有向工业
提供贷款的打算。
清政府未能扶植足以产生工业投资的近代银行体系的原因，归根结蒂与
使它不能以自己的预算资金投资于经济发展的原因相同。简言之，与其行政
的其他方面一样，中央政府的财政制度是相当地浮在表面上的。甚至在正常
时期，帝国官僚政治的组织虽然在形式上是高度集中的，仍不能深入到中国
的社会（包括这个社会中那些构成经济的方面）中去。中央政府通常将其经
济作用只限于要求分享一部分生产中比较固定的经济所得，以及保持国内安
定和防御外患以确保下一年的再生产。这个作用当然符合儒家政治思想的主
流。但是在帝国长达两千年的不同时期中，为了摆脱经济中的消极无为状
态，曾利用过在支撑帝国制度的儒—法思想混合体中较为活跃的法家体系，
王莽和王安石的“改革”就是明显的例子。但是，极为保守的清朝也许是特
别难以摆脱经济上的消极无为的状态的，因为它一直感到自己是异族，所以
决心通过维护儒家的正统来证明自己统治的合法性。随着土地耕种面积的增
加 （直到1800年前后）和人口缓慢而不均匀的增长 （除去十九世纪中期叛
乱时可能有所减少外），总的经济产量当然是发展的。但对中央政府来说，
由于增加了大致是上述的两种生产因素而引起的生产发展，并不能使它取得
增加收入和增加参与经济活动的机会。帝国最重要的收入（田赋）的官方税
率被康熙帝在1712年永久固定以来；各省上缴北京的份额只有在新地得到
开垦和纳入税册的情况下才有所提高，但这些增加的情况各省是很少上报京
师的。
但我们还会看到，各省和地方的税收显然仍保持着它们的适应能力，并
且随着全国产量的增加而有所增加。但是从促使经济可能取得发展而不是仅
仅维持经济平衡的观点看，这些新资源完全是不起作用的。在中央政府的官
僚集团内部依然存在着出现一种意识形态的可能性 （虽然很渺茫），使法家
式的“经国之道”又能够东山再起，去推动各种经济发展的规划。在一定程
度上，这项工作由十九世纪后期如李鸿章、张之洞和盛宣怀等 “自强主义
者”，以及1898年的“维新派”和1901年以后清末的维新运动去做了。但
是，地方的行政直到清朝快要灭亡时明显地是儒家式的“济民之道”的发源
地。这种“济民之道”比官僚国家的利益本身更广泛，更普遍，并且反映了
地方上层人物要竭尽全力使一个真正属于他们的社会保持固定不变的愿
望。这些人接受的是以道德典范治天下的儒家思想，并且赖以支撑自己的也
是这种思想。虽然儒家式的“济民之道”在1900年以后日益被掺入了反帝
的民族主义，但它还没有发展到愿意在财政上负担经济发展的程度。在这
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里，不能指望有主动进行变革的有力的活动。因此，我的注意力将放在因中
央政府的无能而出现的种种情况上——它肯定是弱的，但什么也不能代替
它。
在1712年至十九世纪第三个二十五年的期间，北京政府记载的法定收
入并没有发生重大变化。（中央政府在下列年份中的岁入总数分别是：1725
年为36，106，483两；1753年为39，767，292两；1812年为43，343，978
两；1841年为38，600，750两。田赋提供了总收入的75—80％。）虽然康
熙帝冻结了田赋税率，但各省和地方的税收仍继续增加。除了上缴中央政府
为数很少的税收定额外，它们用三种办法来增加实际税收。第一种是“耗
羡”，在理论上，这是为了弥补上缴白银成色的不足和熔铸银锭时的损耗而
开征的。实际上，这些损耗微乎其微；耗羡事实上就是在康熙规定的税率以
外增税。在1724年，这项附加税得到清帝的正式批准，其中的一部分上缴
北京作为每年付给官员们的“养廉”津贴，以补贴他们微薄的官俸。但是这
项附加税的大部分收入仍不受北京的控制。第二种办法是地方官员向纳税人
加征成为惯例的各种名目的征税花销。第三种办法是州县官员可以比较自由
地在名义上应征的粮或银与每担粮或每两银的铜钱值之间规定折换比率，然
后按此比率十足征税。
在十九世纪中期，在传统的田赋、盐税和关税以外又增加了两种重要的
收入来源。1854年以后成立的外国人管理的帝国海关正式规定向对外贸易征
收关税，并把收入上缴给北京政府而不归各省掌握。第二种新税制则相反，
它几乎完全脱离了北京的控制。这就是厘金税，它原来是各省官员为了筹资
镇压太平军而设立的。作为向通过运河的粮食征收的内地过境税，厘金税
1853年首先在江苏省开征。到1862年，它几乎适用于一切商品，并且差不
多各省都已征收。在有些情况下，不但在运输线沿线征收，而且还在出发地
作为生产税或者在目的地作为营业税征收。税率悬殊很大，从货价的1％到
10％不等，而最普遍的税率是每个厘卡收2％。在各省每年向户部上报的商
品厘金税中，中央政府只能处理约20％，其余的实际都归各省掌握。未上报
的数量不详的税收当然也归地方留用。
此外，为了支付中亚叛乱、与俄国的伊犁争端、中法战争以及水灾饥荒
等连续发生的一系列危机的费用，经户部在十九世纪七十年代和八十年代经
常的督促，最后通过提高盐税和杂税而使收入少量地和暂时地增加了几次。
八十年代和九十年代帝国的收入与十九世纪中期收入相比几乎增加了一
倍，但这几乎要归因于关税和厘金税。对及时资助左宗棠军队远征和“平定”
西北这类紧急要务来说，传统的财政制度是无力迅速作出反应的，政府被迫
只能向外国贷款求助 （见第四章）。在1894年前，签订了总数为四千万两
的九笔贷款，其中大部分用于军费。这些资金由通商口岸的外国企业而不是
由外国政府借给。到中日甲午战争爆发时，已经偿还了本利三千三百万两，
钱大部分来自海关收入。
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表二十一所列为十九世纪九十年代初期典型的一年北京一切来源的收
入和主要开支项目的估计数。各项收入数字并不表示实际解交京师的税收
数；它们是每年（分两次）上报户部的数额。这些上报的收入那时以货币或
实物分存于几个省，等待户部的调拨。中央的国库不编制收支综合预算。（维
新派未实现的计划之一就是要编制正规的全国预算。）相反，不断发生的开
支项目逐渐在某些特定省的特定税收中一笔一笔地支用。结果，上报总数中
的一部分由各省留用，以支付以后地方上的民政和军费开支，第二部分上缴
北京 （或根据户部的指示解交其他地方），在某种情况下，还有第三部分作
为协助款项转拨他省。这种财政制度适合于短程的运转，而传统惯例的压力
使它不能对紧急的需要作出迅速反应。由于太平军叛乱和十九世纪中期其他
的叛乱，北京对帝国各项收入来源的控制已被削弱，财政制度也严重地被打
乱。但是与清朝的最后十七年相反，由于有了新收入的支持，政府的民政和
军费开支在1894年以前可以得到解决而不用向国外大举借债，正常的收入
还进而被用来分期偿还已经借入的数目不大的外国贷款。当然，对现代化海
军和洋式军队的大量投资收益甚少，这可以从1895年以前洋务运动的军事
和工业项目所取得的微小的成绩中得到证明。
上面已经说过：每年上报北京的收入只表示帝国税收总数的一部分。中
央政府能够控制的全国潜在的财政资源部分，基本上无伸缩余地。它没有机
会从发展的对外贸易中增加收入，因为关税率未经条约列强的一致同意，不
得变动，而且它控制盐税和各种次要税收的能力也有限。对全国的税收总收
入已经作出了几个估计数；就绝对数字而言，各个数字最多也只能说是合理
的猜
表二十一 十九世纪九十年代初期中央政府年收支的
估算数 （库平银）
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收入
田赋 25；088；000
漕粮 6；562；000
盐税 （包括盐厘金税） 13；659；000
商品厘金税 12；952；000
关税 （1893年） 21；989；000
地方关卡收入 1；000；000
对国内鸦片征收的税和厘金税 2；229；000
杂税、捐纳和“贡献”等