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理、气候等自然因素。这些因素都是制定目标的约束条件。
主要是指政治、经济、文化、技术及公共关系等方面的社会因素，也包括地
理、气候等自然因素。这些因素都是制定目标的约束条件。
总之，制定目标必须正确处理条件和月标的关系，需要和可能的关系。
在对上述三个方面深入调查和科学分析的基础上，本着求实、创新的精神制
定目标，才能建立起一个合理的目标体系。
制定目标的依据如上图所示。
□目标制定的程序
制定目标，通常按照下列程序进行：
1。准备工作。制定目标，首先要做好充分的准备。准备工作要紧紧围绕
制定目标的依据进行，概括起来有三点：一是吃透上头，二是摸清下头，三
是了解外头。
吃透上头，就是在制定目标之前，要认真学习和领会上级精神，明确任
务、目的、要求，把上级的方针、政策交给群众。使大家对上头做到心中有
数。摸清下头，就是对本单位要做好深入细致的调查研究，弄清家底。收集、
整理资料，统计核准数据，对单位的历史、现状、发展等作出客观的估计。
了解外头，就是对单位外部环境，作深入广泛的了解，全面掌握信息，正确
认识形势，看准市场行情，做到知己知彼。
2。提出目标。在做好准备工作的基础上，可以先提出初步设想，即粗线
条地勾画出单位的目标方针、目标项目和目标值。目标设想提出后，要拿到
下面广泛征求意见，提交各级、各部门酝酿讨论，进行“目标亮相”。“亮
相”的目的是为了投石问路或抛砖引玉，看各级的反映如何，群众的态度如
何，目标设想是否具有先进性和可行性。“亮相”结果可能会引起很多争议，
同时也可能会提出很多批评和建议。最后，对各种意见进行归纳整理，并依
此提出目标的初步方案。
同时也可能会提出很多批评和建议。最后，对各种意见进行归纳整理，并依
此提出目标的初步方案。
方案论证。方案论证就是论述各种方案产生的依据、原则、过程，以
及方案要达到的目的和实现方案的对策措施等，证明其科学性、先进性和可
行性。
论证多采用论证会、研讨会的形式，吸收各方面有关专家、各部门负责
人和群众代表参加。研讨会要提倡学术争鸣，做到各抒己见，畅所欲言，尊
重科学，服从真理。要让大家充分发表不同观点和意见，对各种方案进行论
证。论证发言要力求观点明确、论据充实，说理清楚。一般应围绕以下几个
问题进行：
一是方案提出的主要依据和原则是什么？也就是根据什么提出方案？是
否符合制定目标的各项原则？并要说明资料占有的充分程度，信息获取的全
面程度，所列数据的准确程度，以及对单位历史、现状、未来发展的估价程
度等。
二是实现方案的效益如何？制定任何目标方案，必须以提高效益为宗
旨，这是现代管理的基本要求。所以，目标方案必须符合效益最大性原则。
论证方案的效益如何，就是要说明资源的分配利用情况，各种管理要索的作
用发挥情况，以及所要达到的管理效果和综合效益等。
三是实现方案的可能性有多大？方案实现的可能性即把握性。把握性的
大小要看有哪些有利条件和不利条件？实现的困难有多大？有无得力的保障
措施？是否留有余地等。
四是方案的满意度如何？对方案的满意度，包括开始怎样？中间进行过
哪些重大修改？修改中吸收了哪些好的建议？修改前后大家反映如何？对方
案的哪些部分感到比较满意？还存在哪些不足？哪些内容还有待于进一步修
订和补充。
以上这些问题说清楚了，与会者就可以根据论证发言，权衡各个方案的
优劣。
4。方案选优。方案选优，就是在方案论证的基础上，应用优化理论和方
法对各种方案进行优化选择，从中筛选出最佳方案的过程。
目标方案选优多采用综合分析的方法。所谓综合分析，就是从目标系统
的综合效益出发，对不同方案进行定性和定量的分析、类比，分出优劣，以
便择优选取。
定性分析侧重于逻辑推理。通常从提出问题开始，以问题的圆满解决结
束。其提问的基本程序是：为什么这样确定目标方案？→这种方案能否实现？
→怎样实现？→成本代价大小？→成果效益如何？→是否最佳最优？沿着这
些问题，开动智囊机器，层层剖析，最后确定出优化结果。
定量分析侧重于数学运算。通常是根据各种约束条件，建立各种数学模
型，通过严密地推导运算，求出最大效益值或最小费用值，为选优提供可靠
的数据。
综合分析一般都是将定性和定量分析结合起来使用。这样，分析结果就
更加全面、可靠、准确。经过综合分析，最后就可以确定出比较理想的优化
方案，以供决策。
5。目标决策。目标方案经过以上论证、选优之后，就为决策者提供了可
靠的优化决策方案，决策者可以据此拍板定案。目标一经确定，就要正式成
文上报审批，待上级批准后，要以正式文件形式下发。为保证目标的严肃性
和权威性，一般不得随意修改。如要修改，应履行严格的审批手续。
文上报审批，待上级批准后，要以正式文件形式下发。为保证目标的严肃性
和权威性，一般不得随意修改。如要修改，应履行严格的审批手续。
制定目标的一般程序如图所示。
二、目标分解
□目标分解的内容
目标确定之后，为了便于实施，在付诸实施之前，要进行目标分解。它
是目标决策与实施之间的一个重要环节，是使目标得以实现的基础。目标分
解，就是将总体目标从上到下层层展开，在纵向、横向或时序上分解到各级、
各部门以至每个人，形成自下而上层层保证的目标体系的过程。
目标体系如图所示。它是将总体目标分解为部门目标，再将部门目标分
解为小组目标，最后将小组目标分解为个人目标。形成一个层层支撑，环环
相扣，责、权、利明确的三级、四层次目标体系。
目标分解的内容主要包括：目标方针的展开，目标和目标值的分解，对
策展开等。
1。目标方针的展开。目标方针的展开，是指围绕目标总方针确定各级、
各部门的目标方针。方针展开的过程，实际上就是一个全体动员、全面贯彻
执行总方针的过程。因此，在进行方针展开时，各级、各部门要首先领会总
方针的精神实质，明确总方针的战略意图和要求，然后结合自己单位的具体
情况确定自己的方针。作为总方针展开的各级和部门的方针，应该更能够体
现自己的特点，针对性更强，与自己的目标结合得更紧，方向规定得更加明
确具体。
2。目标和目标值的分解。目标和目标值的分解，就是将总目标中的各项
目标、目标值按级或按部门进行协商分配的过程。通过分解，要使各级、各
部门以至每个人明确：自己承担的目标项目有哪些？各项目标值是多少？达
到什么标准？完成的期限等。由于目标和目标值的分解具有“加和性”，也
就是说，分解后各分目标之和等于总目标，因此，目标和目标值一经协商分
解，双方认可之后，就要落实到实处，坚决完成，以确保总目标的实现。
3。对策展开。对策展开，是指在方针展开和目标、目标值分解的基础上，
制定实现目标的具体措施。只有将对策展开，使各层目标的实现都有相应的
措施，并在实施中落实这些措施，才能保证目标的实现。
对策展开的基本要求，一是对策的针对性要强。对策要紧紧扣住目标实
现过程中可能出现的主要问题，切中要害，有的放矢；二是对策要有效。对
策的有效性不在数量，而在于能真正解决问题。对策无效或有效性差，都不
能保证目标的实现；三是对策要明确具体。对策主要是解决干什么、怎么干
的问题，因此，对策不能是口号式的东西，必须明确而又具体，便于实施和
落实。
现过程中可能出现的主要问题，切中要害，有的放矢；二是对策要有效。对
策的有效性不在数量，而在于能真正解决问题。对策无效或有效性差，都不
能保证目标的实现；三是对策要明确具体。对策主要是解决干什么、怎么干
的问题，因此，对策不能是口号式的东西，必须明确而又具体，便于实施和
落实。
□目标分解的原则
目标分解是目标实施的基础和前提。目标分解的好坏，直接影响着目标
的实现和整个管理绩效。因此，进行正确的目标分解，必须遵循以下原则：
1。整分合原则。整分合原则就是将总体目标分解为不同层次、不同部门，
以至每个人的分目标，各个分目标的综合又体现总体目标，并保证总体目标
的实现。根据整分合原则分解形成的目标体系，越是上层目标，越带有战略
性、指导性和抽象性。越是下层目标，越具有战术性、具体性和灵活性。“分”
是系统管理层次性、能级性的体现，是充分发挥各级管理职能，进行民主管
理，参与管理，争取获得良好管理效果的需要。“合”是集中统一的体现，
是发挥单位整体功能，确保总体目标实现的需要。总之，分是手段，合是目
的，分与合是辩证的统一。
按照整分合原则进行目标分解，必须做到分得开，合得拢，宏观控制，
微观搞活，总目标统帅分目标，组织目标与个人目标一体化。在确保总目标
实现的前提下，目标分解的方法可以多样，对策可以各异，落实形式可以不
同，只要便于目标的实施，有利于总目标的实现，都可以采用。
2。责、权、利统一原则。责、权、利统一的原则，就是在分解目标、落
实目标责任的同时，既明确利益，又要授予相应的权力。在这里，重要的是
授权。授权时，要注意以下三点：①贡权相应。责任是授权的依据，权力是
尽责的前提，权责必须统一。责任到人，权力也要到人。担负多大的责任，
就要授予多大的权力。防止有责无权，或有权无责。②防止假授权。授权要
建立在对目标责任者充分信任的基础上，敢于委以责任，就要敢于授于权力。
“用人不疑，疑人不用”。权力一经下授，就要允许其在权限和责任的范围
内行使，不能乱加干预，更不能轻易收回。③逐级授权。按照管理层次，把
权力授予直接下级，一般不要越级授权。授权时，要把权力直接授予目标责
任单位的主要负责人，以便建立起与目标责任体系相适应的权力关系，形成
责、权、利相统一的目标体系。
权力授予直接下级，一般不要越级授权。授权时，要把权力直接授予目标责
任单位的主要负责人，以便建立起与目标责任体系相适应的权力关系，形成
责、权、利相统一的目标体系。
协调原则。目标分解的协调原则，主要是指上下级之间、部门之间、
个人之间的目标责任、权力、措施等方面的协调一致。因为目标分解牵涉各
级、各部门、各个人，目标分解的合理性，主要取决于其协调性和平衡性。
协调性和平衡性必须通过协商、调整、