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建初三年（公元78年），马太后去世。是年，章帝册立故大司徒窦融的曾孙女为皇后，外戚窦氏的势力迅速发展起来。而在章帝后宫里，嫔妃们之间为争宠也展开了微妙的斗争。原来窦皇后虽得到章帝的宠爱，却没有生子；而后宫宋贵人却生有一男，起名刘庆，被立为皇太子；另外，前太仆梁松的侄女梁贵人生有一子，名为刘肇。对于窦皇后来说，宋贵人及皇太子刘庆是眼中钉，务必除之而后快。于是买通宫中侍女，作证诬告宋贵人造作蛊毒，诅咒皇上；另一方面，窦皇后又将刘肇据为己有。皇帝迷恋窦氏的美貌，对她的话深信不疑。下诏废黜宋贵人及皇太子刘庆，另立刘肇为皇太子。
宫外，外戚集团之间也为实际的政治和经济利益开始了争斗。由于马太后的去世，马氏兄弟在朝中失去了内援，往日聚集在马氏门下的食客也渐渐散去。不久，窦氏借机诬告马氏兄弟腹诽、过奢，章帝罢免了马氏三兄弟的官职，令他们徙就封邑。随着马氏的没落，外戚窦氏的地位陡升起来。窦皇后的哥哥窦宪被任命为侍中、虎贲中郎将，弟窦笃为黄门侍郎。窦氏兄弟出入宫省，赏赐累积，交通宾客。对此，司空第五轮曾表上书请求章帝严格约束窦氏，以防患于未萌，可惜章帝未愈重视。如此，不仅未能抑制窦氏的势力，反倒无形中纵容他们更加横行跋扈，杀人越货，乃至欺凌起刘姓诸王、公主以及前朝皇后阴、马诸家来。
窦氏势力的恶性膨胀，终因窦宪用极低的价钱强夺沁水公主的园田，引起了章帝的重视。一日，章帝命窦宪同出巡游，路过沁水公主园田。章帝故意问：“公主园田今属谁家？”窦宪知事情败露，支支吾吾，不敢正视，章帝始知传闻是实。回到宫中，召窦宪痛斥道：“你私自夺取公主园田，可知犯何罪？我怕你如此骄横，与秦朝赵高指鹿为马有何两样？贵如公主，尚遭到你的掠夺，何况普通的平民百姓？我要抛弃你，就如对待一只雏鸡、一个臭死老鼠差不多，有何可惜！”窦宪慌忙伏地请罪。至此，窦氏势力才有所收敛。
为了重建光武、明帝两朝约束外戚的政策，章帝特调铁面无私、刚正不阿的周纡任洛阳令。周纡一上任，就命令属吏通报京师豪强的名单，并严申禁令，声明不论谁人犯法，严惩不饶。于是洛阳城中的外戚子弟行为有所收敛，不敢轻易犯法。一天黄昏时分，黄门侍郎窦笃出宫回家，路过止奸亭，亭长霍延截住窦笃车马，定要检查一遍才许经过。窦笃的随从仆人平常作威作福、狐假虎威，根本不把一个小小的亭长放在眼里，将霍延推开。霍延拔出佩剑，高声大喝道：“我奉洛阳令手谕，无论皇亲国戚，夜间经过此亭，必须查究放行。你们是些什么人，敢在此撒野！”窦氏仆从还要与他争论，这时，一直坐在车中的窦笃大声叫道：“我是黄门侍郎窦笃。从宫中请假回家，可以经过此亭吗？”亭长听窦笃通报了姓名，才准许放行。第二天入宫，窦笃劾奏周纡纵吏横行，辱骂贵戚。皇后又在章帝面前哭诉。章帝早知所言不全是事实，又碍于皇后情面，下诏将周纡逮捕候审。周纡在审判时，理直气壮，据法痛斥窦氏恶行。廷尉做不了主，只好据实向章帝汇报。章帝又命令将周纡释放，暂免去其洛阳令官职。不过，章帝对周纡的忠直也非常了解，不久又任命他为御史中丞。章帝在这件事情的处理上游移不定，对外戚专权有所警惕，但又下不了决心狠狠处理，最终未能削弱外戚的势力。
二、经营西域维护丝路
汉明帝时，班超奉命出使西域，使西域诸部归服，中央政府在该地建立都护府。不过，该地仍是不断发生战乱，局势颇不平静。章帝即位之初，边关又起纷乱，焉耆、龟兹、车师等联合北匈奴，攻打中央政府的军政驻地，形势颇为吃紧。章帝召群臣商议对策，众人皆欲暂缓，惟有司徒鲍显力主驰援。章帝采纳鲍显的意见，派兵西进，解救了边危。
不过对于是否继续经营西域，章帝举棋不定，大臣们也有争论。由于确实存在人力和物力的困难，章帝最终还是放弃了西域，诏令滞留西域的汉朝人员回国。
这时班超住在疏勒国，也接到了撤退的诏书。他收拾行装，备好马匹，准备返回久别的祖国。在西域生活多年，他有些依依不舍，西域人民也爱戴和尊敬他。听说班超要回国，疏勒国人民惊慌不安，因为班超对付匈奴有办法，班超一走，又要岁无宁日了。疏勒都尉抽出长刀，满面流泪，对天长叹道：“汉朝使节弃我而去，我国必为匈奴所灭。与其后日死亡，不如今日魂随汉使，送其东归！”说罢，即引刀自刎。班超虽然也难舍难分，但皇命在身，只好拨转东行。不久到了于阗国，于阗人民拦道迎接班超，听说他要东归，都失声痛哭，就近的人们伏地抱着班超的马脚，不让他离开。班超无奈，只好留下来，同时上书章帝，请求他留屯西域。章帝同意了班超的请求。
班超在西域团结各族人民，有效地遏止了北匈奴的侵扰。西域各国除龟兹外，都愿意臣服于汉。建初六年（公元83年），班超在疏勒上书章帝，请求派兵支援，降服龟兹，实现“断匈奴右臂”的战略意图。章帝支持班超的计划，征集吏士前往。适时有平陵人徐干自告奋勇地到朝中上书，愿意立功异域。章帝大喜，即命令徐干为假司马，率领1000多人组成的远征军，西去驰援班超。在西域诸国中，乌孙最强大，班超又请求章帝，遣使慰问乌孙国王。章 帝同意了班超的请求，派遣使臣去往乌孙。乌孙国王非常高兴，于建初八年（公元85年），派遣使者回访汉朝，表示友好。在西域，汉朝得到这样一个大国的支持，章帝觉得非常称意。于是他提升班超为将兵长史，授于他代表东汉政府在西域行事的权力。由于同汉朝中央政府保持了密切的联系，特别是由于乌孙的内附，使班超在西域的威望大增。西域诸国都愿意受班超的节制，这样就为和帝朝东汉政府再次打通同西域的密切交往铺平了道路。
三、政宽刑疏匡正经学
史称章帝忠厚仁义，笃于亲系。实际上章帝的政令刑罚确是比较宽疏的。例如依东汉制度，官员贪污要禁锢三世，即三代人都不准为官。章帝废除了这项制度。而章帝对官员和贵族的赏赐，又往往超过规定的限额，造成国家财政的困难，且把这些负担都转嫁到人民头上。可见章帝之宽疏，并非完全建立在原则之上的。
章帝的一些政令刑罚，有时候并非建立在事实基础上，而是出于灾祥谶纬之学。建初元年（公元76年），兖、豫、徐等州发生了严重的旱灾，赤地千里，饥民遍野。章帝一方面调集国库粮食紧急救援饥饿中的人民，一方面召集大臣商讨解决办法，按照当时人们流行的看法，水旱荒年是由于阴阳失调，而阴阳失调又与政事有关。司徒鲍昱痛陈时弊：“前几年治楚王英狱，抓人成百上千。这些人并不是都有罪，受牵连而坐狱的人恐怕有一半是冤枉的。那些判了徒刑的远离家乡、骨肉分离，死了灵魂也不得安息。这就致使阴阳失调、水旱成灾。现在不如赦免这些刑徒，解除监禁，让其回家和亲人团聚，这样也许能致和气，使天降甘露，解除旱情，免除黎民百姓的痛苦。”尚书陈宠也上疏说：“治理国家大事就如调整琴瑟的弦一样，弦调得太紧就会崩断，刑罚太严也会激起人民的不满。建议陛下进一步宽缓刑罚。”章帝听从了他们的建议，大赦天下，宽缓刑罚。
正因为相信谶纬迷信，章帝曾亲自主持整顿经学。建初八年（公元79年），章帝接受了杨终的建议，亲自在白虎观召集将、大夫、博士、郎宫和诸儒开会，议定五经异同，最后由章帝自己拍板，决断是非。这次会议的讨论记录后来由班固整理成书，名为《白虎通》。白虎观会议以及《白虎通》所标榜的“正经义”，一方面用谶讳来正经学，其目的是利用政治力量使谶纬迷信合法化，使它具有和经传同样崇高的学术地位，另一方面是用官方意志来正经学，以便更好地为封建统治者服务。故此，《白虎通》成为一部把儒学思想法典化的著作。
章和二年（公元88年），章帝去世，时年31岁，在位13年。葬于敬陵，庙号“肃宗”。
第二十一章 和帝刘肇
一、身世迷离知恩念亲
东汉和帝刘肇，生于建初四年（公元79年），为章帝第四子。建初七年（公元82年）被立为皇太子，章和二年（公元88年）即帝位，为东汉第十代皇帝。
刘肇并非章帝窦皇后所生。章帝窦皇后不能生育，故章帝先立刘庆为皇太子。刘庆的母亲是宋贵人，窦皇后怕她威胁到自己的地位，诬陷其搞歪门邪道诅咒皇上。宋贵人被逼自杀，刘庆亦被废黜为清河王。刘肇生母梁贵人，由于母家被窦皇后诬陷获罪，也忧愤而死，因此刘肇在幼年即为窦皇后收养。建初七年（公元82年），刘肇被立为皇太子。章和二年（公元88年），东汉章帝逝世，刘肇即皇帝位，是为和帝，时年10岁。窦皇后也改称为窦太后。次年，建号“永元”。
永元八年（公元96年），窦太后在孤寂中死去。在这之前，和帝一直不知道自己非窦氏所生。窦太后死后，和帝生母梁贵人的族人把这个秘密揭露出来，和帝非常悲恸。三公联名上疏道：“应该依照光武帝贬黜吕太后的故事，去掉窦太后尊号，不让她和先帝合葬在一起。”百官亦附和此议。和帝说：“虽然窦宪兄弟横行不法，但太后深明大义，生活俭朴，勤劳国事。我跟她生活了十多年，都很清楚。你们不要多说了。”为了表示对生身母亲的怀念，和帝追尊梁贵人为皇太后；梁贵人的父亲梁竦为窦氏诬陷至死，和帝追封为褒亲愍侯；派人迎回梁竦发配到边远地区的妻子儿女，封了梁竦的儿子梁棠为乐平侯，梁雍为乘氏侯，梁翟为单父侯，赏赐巨额钱财。东汉历史上势力最大，为害最烈的一个外戚集团梁氏的势力就此发萌。
二、以宦制戚此消彼长
和帝即位时尚年幼，窦太后临朝处理政务。虽以邓彪为太傅，录尚书事，但邓彪性情懦弱，明哲保身，不问政事。司徒袁安、太尉宋由、司空任隗都没有实权。而太后兄窦宪以侍中身份主管皇室机密，宣读诏命。太皇弟窦笃为虎贲中郎将，窦景、窦环为中常侍，控制了皇宫警卫。这样，就开始了东汉外戚当政的黑暗时期。
章帝丧期，齐殇王的儿子都乡侯刘畅来到京城吊丧，窦太后多次接见他，引起了窦宪的猜忌，怕刘畅得到太后的信任而分夺他的权力便派刺客在城门屯卫之中杀死了刘畅，却把责任推给了刘畅的弟弟利侯刘刚。真相大白后，窦太后觉得很丢面子，一气之下，把窦宪关闭在宫内，对外则说要狠狠处分他。
就在这时，东汉政府收到了南匈奴单于的上书。原来漠北发生了蝗灾，人民饥馑，大量北匈奴人南逃，统治集团内部发生分裂，南单于请求东汉出兵，合击北匈奴。窦宪害怕真的受到惩罚，于是请求北征匈奴以赎罪。东汉政府内部的大部分官员反对窦宪征伐匈奴。三公、九卿在朝堂上接连上书谏止，明里说的是对匈奴的策略问题，暗中却是反对外戚弄权的意思。但是，窦太后就是不予理睬。