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四川宣抚使或制置使，渐渐形成一个相对独立的王国，时称“蜀人知有吴氏而不知有朝廷”。但吴氏始终只是朝廷派驻的地方官，而非独立的封建领主，四川人民仍是国家公民，而非吴氏私有附庸。不过按吴曦的理解，管理员当久了，就可以考虑下侵吞国有资产。于是他向金投降，求封为蜀王，金可以让他过一过诸侯国王的瘾。为此，吴曦向金割让本由南宋控制的陕西四州。若在前代，土地和人口都是领主私财，他当然有权割让。但在宋朝——不行！
不行在哪儿？不在于你没有发令的权力，而在于部下不会接受你这样的命令。
四川大小军吏都是吴曦的亲信，甚至人民（：文：）也认同吴氏（：人：）的管理，正常（：书：）情况下应该（：屋：）接受他的命令，但如果他要叛国，那就不再是自己的上司了。
吴曦命令陕西四州的军队撤离，让金军接管，四州人民坚决不干，但无力抵抗金军，于是纷纷自发拥入四川。吴曦派兵驱赶他们回去，一位名叫郭靖的义士对其弟说：“我家世代为王民，自金人犯边，我兄弟不能以死报国，避难入关，现为吴曦所逐，我不忍弃汉家衣冠，愿死于此，为赵氏鬼！”于是投江而死，百姓都坚决不投金人！这位郭靖义士不知是否是《射雕英雄传》中“侠之大者，为国为民”的郭靖郭大侠的原型。从他身上，我们可以清晰地看到：时至宋代，国家公民仍然必须交由官吏管理，时间长了人民还会很认同某些管理员，但已绝不能成为任何人的私有财产。
而吴曦的亲吏们呢？比百姓更简单——杀这个叛贼！一位仓储系统的小官：监兴州合江赡军仓杨巨源率先站了出来，鼓动军队前往伪蜀王宫诛杀吴曦。义军从容进入宫殿，吴曦的近卫根本不阻拦，众人轻松砍下吴曦首级，军民欢声雷动。后人论道：“蜀人知有吴氏而不知有朝廷，一旦曦为叛逆，诸将诛之如取孤豚（杀他就像拿下一只孤独的猪崽）。”
可见，解决藩镇独立的祸根，一方面是行政体系略有进步，更重要的还是社会基础整体进化。所以，有人说宋朝解决藩镇独立之祸是靠宋太祖杯酒释兵权，或是靠宋太宗废除节度领支郡云云，都只是一些表面细节而已。
三、更合理的官吏品级制度
有些人一谈到宋朝官制就连连摇头：冗官冗兵、叠屋架床、机构臃肿、效率低下……总之就是又大又烂。其实，宋朝是人类在超远程电子通信技术成熟前，公共管理水平最高的政府，尽管其人口和国土规模大得让当时地球上绝大多数民族无法想象。
这可以从品级制度谈起，品级决定官员的级别待遇，更决定了整个公共管理体系的内部结构，极大地影响着一国之公共管理水平。
隋唐官制共分九品，每品分正从，有些品级还分上下，一共二十级。按最简单的方式理解，职务决定级别，你是什么职务就对应什么级别。但请不要用最简单的方式来理解管理科学，那是汉朝以前的水平。汉朝的品级俸禄就很简单，直接由职务决定。但职位毕竟有限，有人立了功该升迁，却未必能空出更高职位来给他。比如武帝朝骠骑将军霍去病，他立下的战功更甚大司马将军卫青，但卫青已无处安放，霍去病也就无法升迁。汉武帝采用的折中办法是让霍去病继续担任骠骑将军，但“秩比大司马将军”，意即享受大将军待遇。后来常会有一些官员“秩比三公”“秩比二千石”，以解决没有空缺、该升却无法升的苦恼。但这只是一种临时的人事安排，没有形成制度。
魏晋的门阀贵族都要捞个官，定个级别，但很多人又确实不想劳心费神地去当那个官，朝廷便常授一些勋官，这应该是最早的虚衔。后来虚衔不仅用于安置闲人，也可以授予功臣，以示荣宠。这种制度在隋唐得到发扬，很多勋贵头上顶着一长串拉风的头衔。隋唐以来的官制设计思想便是削夺重要职务的实权，古代的太师、太傅以及唐初还是实权要职的尚书令、中书令乃至六部尚书等都成为虚衔。周世宗更废除节度使统领藩镇的实权，仅作为虚衔荣授。宋太宗派出权知作为地方实际长官，那原有的所有地方官比如刺史、观察使、节度使都成了虚衔。宋太宗整理官制时发现：虚衔比实职还多得多呀！这反而为他提供了一个灵感——改用一套虚衔和实职双轨并存的新官制。
也许大多数人并未意识到，这是人事制度史上的一次重要飞跃。
宋太宗设计的官制中，不仅是荣宠的高官，而是所有官吏都有虚衔和实职。实职是具体的职务，也有品阶，但一名官员的级别并非由正在担任的实职而是由其虚衔决定的。所谓虚衔，正式的名称可为散官、阶官、寄禄官等，顾名思义是决定其俸禄但又无实掌的官阶。比如一个人当了一段时间的官，论年资应该晋阶，但暂时没有上一级职务空出来。没关系，继续担任原有实职，虚衔按规定晋升即可，官阶、俸禄就都上去了。同样，如果一个人资历很深，职务很高，但需要更合适的新人来接替实职，也不需要降人家的级，带着高虚阶去担任其他低品级的实职即可。这样就形成了一个非常灵活的人事体系。
当然，宋朝的官制远非一个虚衔、实职就能概括，还有荣衔、爵位、勋官、加官、差遣等许多名目。到后来实职（本官、职官）也虚化了，临时的差遣才是实际岗位。我们现在看史书，一个人前面的头衔一长串。比如翻开《资治通鉴》，第一行便是作者自称“臣奉敕编集”，姓名前面有九个官衔共五十二字。很多人一看就眼晕了，连连惊呼：“宋朝官制这么复杂，管理能不乱吗？”当然不会乱，官衔再多再复杂，只要有一套明确的规则，自然能井井有条。有宋三百二十年，从未听说出现过人事管理混乱的例子。事实上，这套官制并不复杂，我们不妨举两个实例来说明。
先看一个文官的例子：太师、魏国公、观文殿学士、尚书左仆射、同中书门下平章事兼枢密使秦桧。
1。太师：正一品荣誉加衔，不实掌任何事务。秦汉以丞相、太尉、御史大夫为三公，品秩和实权均为极致。隋以太师、太傅、太保为三公，班秩在宰相、亲王之上，荣宠犹在，但已无实权（实际上不先当十几年宰相也别想混到这样的荣衔）。这个放在最前面的虚衔代表了秦桧的级别地位。事实上三公已经不是一般的阶官，文职阶官最高只能到从一品的开府仪同三司，秦桧是在担任多年宰相后，步步晋升至这个最高荣衔的。
2。魏国公：爵位。相当于一种很高级的虚衔，也没有任何实务，但爵位不退休，可以带进棺材。不过前代的爵位可以世袭，宋代爵位一般只能终身。
3。观文殿学士：文官常见加衔，正三品。
4。尚书左仆射：理论上是实职，但南宋的实职（本官）也已经虚化。左仆射仅仅作为诸位同平章事中首相的象征，但前提是有同平章事这个差遣。
5。同中书门下平章事：政事堂议事以及轮值政府正印的资格，加上才是真宰相，宋初无定员，后惯例加于左、右仆射为首相和次相。这便不是一个职官，而是差遣。
6。枢密使：最初枢密院长官单列，南宋以来常由宰相兼任，枢密院的日常事务则由副官主持。
这是一个官至极品的例子，三品以下的官员就没那么多荣誉加衔，一般就三个职务：虚衔、本官、差遣。虚衔是级别，本官是正式编制，差遣是临时指派的岗位。这个所谓的临时往往有个三四年，后来逐渐形成任期制度，所以天下的地方官均为权知。
再看一个武将的例子：少保、武昌郡开国公、镇宁、崇信军节度使、太尉、枢密副使、京西湖北东路宣抚使、神武后军都统制岳飞。
1。少保：正一品荣衔，和秦桧的太师一样，只不过岳飞三十多岁就被搞死了，多活几年应该也有机会混个太师当当。尽管岳飞从没当过真宰相，但由于有了少保虚衔，也被尊称为岳相公。
2。武昌郡开国公：爵位，同上例。
3。镇宁崇信军节度使：在唐朝令皇帝闻风丧胆的节度使，不过放心，在宋朝只是武将常见的从二品虚衔，没有任何实务。
4。太尉：宋初太尉是仅次于太师，高于太傅的正一品荣衔，后不设。南宋作为最高武衔，正二品。和秦桧一样，当阶官分别超过了文官和武将的极品后，就开始加正一品荣衔。
5。枢密副使：枢密院副官，岳飞曾短暂出任，但由于没有加参知政事，所以也并非真宰执，更多只是个荣誉。
6。京西湖北东路宣抚使：战时设置的地方长官，由朝廷派出协调相当于今河南、湖北两省的一切军政事务。按理说这种职务比汉刺史、唐节度使实权更大，但由于宋朝的社会基础进化后，并未出现过地方官专权。有些现代人设想岳飞有机会在鄂州自立，其实他的基础比吴曦都还差得远呢。
7。神武后军都统制：差遣。神武后军这支部队的军事长官，直接率领该部，这才是岳飞的实际工作岗位。
事实上，他们还有一些上柱国、大将军之类的勋官，不过在宋朝实在没什么用，一般的史料都懒得记载了，只有司马光在自己作品上署名时才会一个不落地写上去。
那宋朝是不是真的冗官冗兵？先用数据说话，据《元丰类稿·议经费》：“景德（宋真宗年号）官一万余员，皇祐（仁宗）二万余员，治平（英宗）并幕职州县官三千三百余员，总二万四千员。”也就是说宋朝官员大约二万，而总人口约一亿，官民比约1：5000，这实在是一个非常低的官民比。那为什么总有人说冗官呢？无非是官制复杂，很多人一看眼晕，便产生了一种官很多的错觉。但实际上一个人就要加七八个官衔，所以官名虽多，当官的人却未必真多。
可能有人会说，虚衔晋升太易，“高官”太多，国家财政负担就会很重；职务与级别分离，容易造成实职任免的随意性。或许还有人说，当官的怎么升降关系老百姓啥事。
其实，这个关系可就大了。组织人事是一个公共管理体系最重要的结构基础，优秀的吏治才能产生清明的政治环境，才能向社会提供更优质的公共服务。相信智力正常的人民都愿意略付一点高价购买更优质的公共服务，而不会吝惜那么一丁点官俸忍受更低水平的公共服务。难道您希望您花钱买的芯片越来越贵，结构越来越简单？
那宋朝这套官制到底好在哪儿？不妨与后来清朝实施严格的品级与职务来略作比较。
第一，解决官员后顾之忧。宋朝官员品级不受职务限制，大多数官员可以专心工作而不用将太多心思放在升迁上，年资一到或立下功勋自然可以升迁，而无需为了争抢有限的职位，万人挤独木桥，成天勾心斗角不干实事。而且一般人当官，无故不能降级，那么采取虚衔、本官只升不降，差遣能上能下，就能避免尸位素餐。
第二，增强机构设置的灵活性。在机构设置和改革中，最敏感的就是职务增减。清朝职务和品级挂钩，如果想进行机构改革，撤并一些部门，势必会减少职务，造成一些官员无处安放。所以后来清朝搞机构改革，增加容易，减少则难上加难，结果只能越改越臃肿。宋朝将职务和品级脱钩，撤并机构时尽管会减少职务，但官员的品级不会因此降低，阻力相对就小得多