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当五大臣周游列国考察宪政后，把梁启超和杨度代笔写的考察报告呈给清政府。光绪卅二年（1906年）七月，清廷召集御前会议，同意了这份报告，颁布了预备立宪的诏书。就慈禧来说，她是宁死也不愿见宪政这两个字，所以她只肯勉强地同意了“预备立宪”。
光绪卅三年（1907年）清廷把考察政治馆改为宪政编查馆，五大臣推荐杨度“才堪大用”，于是清廷就派杨度为宪法编查馆的提调。光绪卅四年（1908年）八月，清廷根据宪政编查馆编就的宪法大纲，公布预备立宪期为九年。
袁世凯在戊戌政变时是和君主立宪派结下了血海深仇，他后来的地位也可说是戊戌六君子的血换来的。如今立宪成为潮流所趋，甚至极端仇视新政的慈禧也不能正面反对，袁是个最会见风使舵的人，大势所趋他也不能不改弦易辙 ，因此他拉拢了宪政红人杨度做入幕之宾，自己也表现了热心推进宪政的姿态，加上他手中有一封张謇的长函，劝他倡行宪政，所以他也俨然成了推动宪政的领导人物。
这时满族亲贵是极反对行宪的，袁世凯乃请庆亲王奕劻向慈禧提出建议：行宪是清王朝万世一系的可靠保证，同时借此可以和缓革命危机，转移全国视线，因此最好由清廷延揽几个精通宪法的专家，在颐和园向满族亲贵开讲宪法可以救国的专题，让他们懂得这个道理，才不会反对立宪。慈禧接受了这个提议，袁乃推荐杨度做讲师，在颐和园开讲立宪可以救国。据说颐和园中讨论宪政和救国的大道理时，有位福建才子郑孝胥发出一个惊人的议论，他说：“我认为立宪救国，不如借款救国有效。”别人问他：“借款救国是什么道理？”他说：“这还不简单，我们向外国借款，他们穷了，我们富了，这不是救国了吗？”
满族贵族始终认为推行宪政就会削弱君主的特权，同时又是给汉族揽权的机会，所以固执地反对。杨度虽鼓起了如簧巧舌也说不动他们。
两位汉族的军机大臣张之洞和袁世凯对于宪政的意见也不一致。张之洞是一个考据家，他要一套宪政大纲是能符合中国历朝制度，同时有历史根据的宪政大纲；袁则主张要能富国强兵，吸收东西各国优点的宪政大纲。这样一来，满汉大臣已不能协调 ，两位汉大臣意见也不一致，因此立宪声浪虽大，却找不出可行之路来。
宣统元年（1909年）载沣当国执政后最难应付的，便是全国要求“立宪”了。这种要求已不似在慈禧时代可以用敷衍和推托便可了事，必须先把实行宪政的日期确订出来，因此清廷乃宣布在这年九月一日设立各省咨议局，以使立宪活动可以从地方开始，然后在九年内立宪。各省咨议局有点像今天省议会一样，不过议员都不由选举产生的，无论议员也好，议长也好，都是由地方的名流和绅士担任，如江苏咨议局议长是名重一时的南通状元张謇，湖北议长是汤化龙，湖南议长是谭延辏В蕉槌な嵌∈李欤拇ㄒ槌な瞧训羁 �
咨议局的出现，使一般君主立宪派或者比较头脑进步的知识分子得到一种鼓励，认为挽救中国危亡的命运不必通过革命的激烈手段，只要迫使清廷认真实行虚君实宪，把政权交给责任内阁，中国就有救了，东邻日本便是一个显明的例子。因此他们联合各省咨议局，组成一个“国会请愿同志会”，要求清廷在首都所在地早日召开国会，他们用提前召开国会的办法，来抵销清廷九年行宪的拖延战术。
宣统二年（1910年）清政府勉强地接纳全国召开国会的要求，成立一个中央的咨询机构——资政院。资政院的议员一部分由皇帝敕任，一部分由各省咨议局推选。由各省推选出来的资政院议员，后来在北京组成了一个“宪友会”，同时在各省咨议局设立“宪友会支部” ，自此君主立宪派自己有了活动的团体，由中央到地方可以自成一系了。由于君主立宪运动成为当时一股激烈的潮流，大家都觉得只有早日行宪才能救国，因此宣统二年（1910年）冬天，中央资政院和各省督抚也纷纷催请清廷早日召开国会，颁布宪法，组织责任内阁。
于是清廷乃宣布缩短立宪预备期为五年，由宣统元年（1909年）算起，到宣统五年（1913年）正式召开国会。这样让步仍不能缓和愈来愈烈的行宪要求，因此在宣统三年（1911年）三月宣布先设置内阁，派庆亲王奕劻为内阁总理大臣，那桐和徐世昌为内阁协理大臣，作为是立宪的形式。内阁有13名阁员，其中满族占九名，掌握军事、民政、财政大政；而汉族只占了四名，掌握些不相干的部曹。奕劻在满汉大臣中地位虽很崇高，可是他却是出名的“贪官”，他有“庆记公司”之名，公然接受贿赂，不以为耻。
换汤不换药，清廷只是想用假“立宪”来敷衍求变的广大要求。
二十、死里逃生洹上归隐
慈禧高龄当国，风烛残年，当时两宫不和，光绪所期待的，就是慈禧迟早总要寿终正寝，所以唯一对抗慈禧的方法就是“等待”。不幸，正当慈禧病危时，光绪却抢在她之先驾崩。光绪先慈禧而死，这件公案是清王朝最后岁月中一大秘密，有人说慈禧垂危时叫人先谋害了光绪，又有人说是袁世凯的阴谋。所有的传说只是传说，谁也无法证实真相是怎么一回事。
袁世凯当然恐惧光绪重新执政，他死命地掌握着北洋军，巩固自己的力量，就是以防万一。光绪卅四年（1908年）皇帝和太后都在病中，清廷计划为光绪立嗣以备万一，袁极力支持立庆亲王的长孙为嗣，可是他的计划却不被慈禧所接受。慈禧虽然不喜欢光绪，但是她和醇亲王一家人的关系非常密切，因为她的亲妹妹便是嫁给醇亲王奕譞。奕譞的儿子中，一个是光绪，一个是载沣。载沣继承了醇亲王的王位，娶的太太又是慈禧亲信荣禄的女儿。所以慈禧为了这种私情，宁愿把天下交给载沣所生的，才三岁又好哭的溥仪，并命载沣以监国摄政王名义抱了他的儿皇帝统治大清江山。
另有一个传说是当病中的光绪听到自己亲兄弟要作摄政王，也不禁流露了笑容，于是他秘密地写了一个字条给载沣，上面只有四个字，是“杀袁世凯”。
袁世凯在醇亲王载沣被任命为摄政王以后，也曾做了一番努力，他以国家需立长君为由，建议载沣自己做皇帝，他希望以拥立载沣自己做皇帝 ，来求取载沣的谅解，可是他这个建议不仅未被载沣接受，反而却召来一顿很严厉的申斥。他乃称病请假到天津小住。
载沣当国后，真的在筹划要替皇兄报仇，诛杀袁世凯。康有为有一封“上摄政王”书，这封信强调光绪之死是袁所杀，请“杀贼臣袁世凯”。康函摘要如下：
“罪臣康有为稽颡上书监国摄政王爷殿下：十月二十一日惊闻大行皇帝上宾，天地晦冥，山川崩竭，薄海号痛，泣于昊天，鼎湖攀髯，呼号莫及。呜呼痛哉！岂谓御宇三十四年舍身爱民之圣主，而弃我臣民如此其速，且如此其酷也。
有为僻居海外，逖听所得，佥谓逆臣袁世凯蓄谋篡弑，已历岁年，今次大丧 ，又适与大行太皇太后之丧后先衔接；稽诸前史，从所未闻，举国汹汹，杯弓蛇影之痛，怀莫能释，自推原祸首，莫不集矢于逆臣袁世凯之一身。有为痛急之余，不揣冒昧，曾僭电殿下，请讨贼臣人安社稷，未审九阍深邃能达典签否也？
自顷日读宫抄，见大丧之礼无异常，岂先帝之丧实由天祸，而非有如外间所拟议者耶？抑有深哀隐痛，为臣子所不复忍言，而为先帝讳之者耶？海外孤孽，固不敢妄为臆测。虽然逆臣袁世凯为先帝之罪人，固已昭昭然天下所共见，苟有弑逆之事，其恶固擢发难容，即无弑逆之迹，其罪亦难从末减。有为躬受先帝厚恩，而先帝之知世凯，实由有为，今有为若不揭其恶而正其罪，则将何面目以见先帝于地下，故敢沥述前事，为殿下陈之。
夫使先帝之丧而有可疑，则逆谋必出自世凯，固无论矣。即日无可疑，然试思先帝方以鼎盛之春秋，曷为而弃我臣民，岂非戊戌以后，十年忧伤，抑郁之所致乎？而孰使先帝积十年之忧郁而卒赍志以殂落者，则皆逆臣世凯一人为之也。先帝之事大行太皇太后，仁孝恭谨，四十年如一日，天下之所共闻也。
戊戌春夏之交，先帝发愤于中国之积弱，强邻之侵凌，毅然维新变法以易天下。其时慈宫圣意所在，非外廷所能窥伺 ，就令两宫政见小有异同，而慈孝感召之诚，终未尝因此而稍杀。自逆臣世凯无端造出谋围颐和园一语，阴行离间，遂使两宫之间常有介介，而后此事变遂日出而不穷。先帝所以备历艰险以迄今日，实惟此之故。今使如世凯言而果有事也，则将谓先帝为此事耶？抑谓全由罪臣有为主谋，而先帝受罪臣之蒙蔽耶？
夫以先帝之仁孝，肯为此悖逆之举？若世凯谓先帝为与闻，是诬先帝以不孝也。罪臣受先帝特达之知，稍有人心，固不忍行其蒙蔽，且以先帝之英明，又岂罪臣所能蒙蔽者！若世凯谓先帝为罪臣所蒙蔽，是诬先帝以不明也。推原世凯所以造出此无根浮言之故，全由世凯受先帝不次之擢，其事颇为廷臣所瞩目，而盈廷汹汹，方与新政为难，世凯忽生自危之心，乃幻出此至狠极毒之恶谋，如俗谚所谓苦肉计者以求自解免，此戊戌冤狱之所由起也。
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罪臣当光绪二十八年八月初二日恭承先帝手颁朱谕，命以爱惜身体，善自调摄，期他日更效驰驱，共建大业。十年以来 ，每一忆诵，血与泪俱。今先帝大业已矣，罪臣不敢惜身，惟大仇未报，无以见先帝于地下，且举国皆畏世凯无耻忘仇，然则先帝之冤非罪臣发之而谁发之？
夫图治之序固有先后，以中国之大，致强犹反掌耳。但有贼不讨，大伦已佥，大法全废，更何道以治国乎？先帝丧苟有可疑，袁世凯固贼也；既无可疑，袁世凯亦贼也。许子不尝药，《春秋》犹书为弑君。夫世凯之所陷先帝者，又岂此尝药之比哉？昔齐陈恒弑君，孔子鲁人，犹请讨之。况罪臣曾受先帝生死骨肉之恩者耶！自念获罪，不敢冒犯，待之弥月，不能隐忍，敢冒斧铖之诛，谨以上闻，不胜悲痛哀愤之至，伏惟睿鉴。有为泣血谨上。”
宣统（溥仪）临朝，摄政王载沣曾召见满汉军机大臣宣示先帝遗诏，这时老臣张之洞却跪在地上连连叩头，以“国有大丧，不宜诛戮大臣”为由反对，庆亲王奕劻也表示反对。当天载沣还密电征询北方几个北洋系的汉族军事首长意见，第四镇统制吴凤岭，第六镇统制赵国贤的答复都是：“请勿诛袁，如必诛袁，则先解除臣等职务，以免兵士有变，致辜天恩。”
大臣的反对，和可能发生兵变，就使袁世凯逃脱了“诛戮”的命运。下面抄录一段宣统废帝溥仪关涉这一幕的回忆——
对我父亲摄政王来说，最根本的失败是没有能除掉袁世凯。有一个传说，光绪临终时向摄政王托付过心事，并且留下了“杀袁世凯”四字朱谕。据我所知，这场兄弟会见是没有的。摄政王要杀袁世凯为兄报仇，虽确有其事，但是被奕劻为首的一班军机大臣给拦阻住了。详情无从得知，只知最后让父亲泄气的是奕劻的一番话：“杀袁世凯不难，不过北洋军如果造起反来怎么办？”结果是隆裕太后�