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王莽时，郡数增至125。东汉初，光武帝考虑到连年战争、国空民虚的情况，为减少官役，与民休息，对郡、县曾大加并合。《后汉书•光武帝纪》记载：建武六年（30年）“并省四百余县”，约相当于当时县数的四分之一；继而累并郡、国13，占当时郡、国总数的十分之一强。以后，又遵西汉之制，至顺帝永和五年（140年）共有郡、国105，并成为较稳定的行政区划，直到东汉末。
2。汉县
郡下统县，战国已然，秦王朝推行全国。汉承秦制，仍在郡下辖县，并有所发展。《汉书•百官表》云：县“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道。”表明西汉的县级行政区划，已有县、国、邑、道之别。
据《汉书•地理志》载，西汉在元封年间有一百零三郡，下辖“县、道、国、邑，千五百八十七”；据钱大昕在《二十二史考异》中根据郡、国所辖的县统计，西汉实有县级行政单位1578个，其中：县1344、侯国188、道30、邑16。王莽时，全国125郡，国下领县、邑2203个。东汉永和五年时，全国105个郡，国下辖“县、邑、道、侯国千一百八十”，19较西汉末几乎少去三分之一。
三、州的萌芽
如第一章所述，把中国划分为州，起源于战国时人们的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在学者们所著作的书上或人们的传闻中，并未成为中国的行政区划。在中国行政区划中真正地出现“州”一级，始于西汉武帝。
1。西汉的州
《汉书•武帝纪》说，元封五年（前106年）“初置刺史，部十三州”。汉武帝用《禹贡》、《职方》中的11个州名（冀、兖、徐、扬、荆、豫、幽、并、梁、雍、青）（见表1）置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰凉，加上新开辟的边地“南置交趾、北置朔方”两个刺史部，共为13刺史部，又名13州。但《汉书•地理志》正文与序所载大异：正文的13州名中无朔方、凉州，却有司隶（京师地域），将交趾称为交州。顾颉刚在《两汉州制考》中，根据较充分的事实指出《汉书•地理志序》较正文可信，置13州部是元封五年（前106年）之事，而在京师置司隶校尉是征和四年（前89年）之事，相距27年，故司隶不在13州之列，如加司隶应统称为14州；“北置朔方”，属13州，是确切的，正文把朔方归并州乃是东汉之制，非武帝所为；称交趾为交州，是王莽和东汉时制，非西汉之称；而且《汉书•地理志》正文还遗漏了凉州。应当指出当时的州刺史仅代表汉王朝监察所辖的郡、国，并无固定驻所，还没有形成一级行政区划。
2。东汉的州
西汉末年王莽专权，企图实现《尧典》中所谓“肇十有二州”的古制，于元始四年（公元4年）废除朔方、司隶两部，全国变成12州；据《尧典》中无交趾而有“宅南交”的话，改交趾为交州；据《禹贡》中有雍州、无凉州，改凉州为雍州。
东汉光武曾恢复西汉旧制，复置司隶部，复改雍州为凉州。但不久，在建武十一年（35年）又参用王莽之制置州。以后东汉的州制与西汉有以下不同：1降司隶校尉部为全国13州之一；2废朔方，归入并州；3改交趾为交州。
灵帝中平元年（184年）爆发黄巾起义，朝廷为有效地镇压各地的农民起义，于中平五年（189年）改刺史为州牧，命朝中九卿任州牧，执掌一州军、政大权，州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是，全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制，由郡县制演变为州郡县制。东汉末，曹操又倡复“九州说”，废幽、并两州，合入冀州；省去司隶校尉部和凉州，并为雍州；弃交州，分入荆、益两州。全国仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍9州。
总之，汉代的行政区划承袭了秦制，基本上实行的是郡县制。与秦王朝不同的是：1汉代有郡、国并存的局面。汉初，实行的是郡—县二级制和国—郡—县三级制并行的行政区划制度；景帝平定“七国之乱”之后，实行的是郡或国统县的二级制，（表2）直到东汉末大致如此。
所以，更确切地说，汉代的行政区划实行的是郡、国并存的制度。2汉代的县级区划单位的形式多样化，除县以外，还有邑、道、侯国。3汉代的行政区划单位中出现了“州”。武帝首创行政监察区，在郡、国之上增设十三刺史部，即十三州。东汉末年，州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州—郡—县的三级行政区划制度，表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段。
第三节州制时期
东汉中平五年，“州”开始成为一级行政区实体。自此，中国的行政区划进入到州制的新时期，经三国、两晋、南北朝，直至隋代，州一直成为中国最高的行政区划单位。时间延续了四百年左右。
一、三国至西晋的州制
1。三国州制
汉献帝时，曹操“挟天子”、“今天下”，改汉十三州为九州。不久，魏文帝曹丕又改为十二州。当时，曹魏占据黄河流域，置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆（汉荆州北部）、扬（汉扬州北部）12州；领郡101、县731。孙吴占有长江中下游、珠江流域，置有荆、扬、交、广4州，领郡44、县337；25蜀汉占有今四川和陕西汉中盆地，仅置益州一州，领郡22、县138。因此，三国时共有州17（其中荆、扬各有二州），郡167，县1206。
事实上，那时魏国的行政区划与吴、蜀两国的并不完全相同：1魏在州下分郡或王国，吴、蜀在州下仅有郡；2魏在郡或王国下，置县、县王国、县公国与侯国，吴、蜀在郡下仅辖有县和侯国。与汉制的县级单位不同，三国时已无道、邑之称，但在魏国有县王国、县公国等设置。
2。西晋州制
曹魏灭蜀汉后，从益州中分置梁州；西晋初，又从雍州分出秦州，由益州分出宁州，再由幽州分出平州。至280年晋武帝平孙吴、统一全国，将南、北荆合一，南、北扬合一，全国共有州19，统郡、国173，县1232。28西晋后期，由荆、扬两州分置江州，从荆、广两州分置湘州，共有21州。
此时，可以说已集州制之大成，为州制最完善的阶段。首先，从州名而言，《禹贡》、《职方》、《尔雅》、《吕氏春秋》等提及的州名，除少《尔雅》中的营州外，都有了实际地域；其次，从设州的历史来看，自汉武帝以来所设置的州，除西汉的朔方外，均已有设置；第三，从当时设置的实际地域来说，也远较过去的合理，如由原益州分出今陕西西南部和四川东部置梁州，分出今云南为宁州，从荆、扬两州分出今福建、江西为江州，自荆、广两州分出今湖南东部、东南部和广东东北部置湘州等。
西晋后，天下大乱，州制陷于混乱。
二、东晋、南北朝的州制
西晋末年永嘉之乱后，晋室南迁，偏安江左，宋、齐、梁、陈先后承袭，社会局势一直不安宁，正如《宋书•州郡志》所说的：“境土屡分，或一郡一县割成四、五，四、五之中亟有离合，千回百改，巧历不等。”北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘，各国在统治所及的较小区域中分置了许多州，并且变幻无常，州制又陷于混乱。
据《通典•州郡典》等记载，东晋时南方有十多个州，南朝宋、齐时增至20多个州，到梁朝后期竟增至一百零七州。以疆域相差无几的南朝陈国和三国吴相比较，陈国的州数是吴国的16倍。北魏统一北方后，太武帝真君元年（440年）有实州15，孝文帝太和中增至38州，太和末年则达80余州。至北周大象二年（580年），北方的州竟达211个。州置如此之滥，郡、县的设置也就可想而知，据《南齐书•州郡志》记载：南朝后期的郡达380余个。真是“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。
三国初行州制时，一州一般辖有十个上下的郡，每郡统有一、二十个县。到南北朝后期，不少州只辖一、二个郡，不少郡只统一、二个或二、三个县。有的州竟然无县所辖，仅存空目。南朝齐在汉中地区有45个郡是“荒或无民户”；有的两州或两郡合治一地，称为“双头州郡”。实行了四百年左右的州郡县三级制，此时已有相当一部分名存实亡。
在东晋、南朝还实行一种特殊的行政区划制度，即侨州、侨郡、侨县。永嘉之乱以后，中原人民大批南迁。东晋、南朝为笼络人心、安置大族，便就地按流民原来籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县。如图5所示，当时侨州、侨郡、侨县集中在长江流域，特别在建康（今南京）和荆州（今湖北江陵）附近。在南齐时，国都建康附近的青州、冀州、北兖州、南兖州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是侨州。这些侨州、郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统领关系，主要的方式有四种。（表5）如东晋的扬州统领实郡11、实县93；统领侨郡6、侨县13；实郡中又统侨县3。如徐州侨置于京口（今江苏丹徒县），为侨州；统领实郡6、实县20；又统侨郡和侨县若干；实郡中也有统领侨县的。
三、隋代州制
南北朝后期，州、郡、县三级行政区划制度已混乱到了极点，郡一级形同虚设。隋文帝面对这种局面，于开皇三年（583年）果断地“罢天下郡”，实行以州领县的两级行政区划制度。在开皇九年（589年）平定南朝的陈以后，统一了全国，隋文帝又将州县两级行政区划制度推行至全国。这样，东汉末年以来一直沿用的州、郡、县三级行政区划制改为州、县两级行政区划制，但是实行的依然是州制。隋朝从583年至607年实行州县制24年。炀帝于大业三年（607年）复改州为郡，以郡统县，恢复秦制。同时，炀帝仿效汉武帝，在郡上设置司隶、刺史15员，司监察之职。35许多人以为隋实行的是郡县制，这是由于《隋书•地理志》所记的隋朝的行政区划制是大业五年（609年）的行政区划，当时炀帝实施的是郡县制。实际上，炀帝实施郡县制是从607年至618年，仅11年。所以，隋朝主要实行的还是实施了24年的州县制。从中国古代行政区划沿革史看，隋朝是处于从州制时期到道制时期的过渡阶段。
据《隋书•地理志序》记载，北朝的周朝末年，计有州210，郡580，县1124；隋文帝平定南朝的陈朝后，又得南朝30州、100郡、400县。36因此，隋初共有州241，郡680，县1524。而据《隋书•地理志》载大业五年的行政区划，隋郡为190，县1255。可见，比隋初刚统一全国的时候减并了很多，南北朝滥置州、郡的情况在隋朝已不复存在。
第四节道（路）制时期
州制在中国实行了四百年左右，南北朝滥置州、郡，说明了州制的衰落。诚然，隋朝着力整顿，结束了滥置州、郡的现象，但也没有能够挽救州制。唐初，李渊统一中国后，一度改郡为州，恢复州领县制。天宝元年（742年）至乾元元年（758年）又改州为郡，实行了16年郡领县制。因此，唐朝与隋朝