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第二个发展方向，则可以是从第一种形态或第二种形态发展到第三种“古典城邦”的形态，即城邦中的贵族渐渐占据优势，弱化君主的权力；或者第六种形态，即“步兵城邦”：由城邦中的一般土地所有者，凌驾于国王和贵族之上，进行精英民主的统治。春秋时代的许多“国”，贵族或国人力量甚强，甚至到了废立君主的地位，很近似于第三种或第六种形态。斯巴达和雅典彻底民主化之前，也属于这两种形态。后来雅典从第六种形态发展到了第七种民主城邦的形态。
需要指出的是，这些形态之间的发展，并不具有马克思主义那种人类社会五大阶段的必然性。比如，“步兵城邦”未必发展出“民主城邦”，雅典仅是一个特例。不过，从第一、第二种形态的起点向前发展，我们也确实能够归纳出前述的两种路向：一是强化君权，并以官僚制度将君权理性化；一是限制君权，并向寡头、共和，或者民主的方向发展。这后一种路向，显然对宪政的发展是有利的。
儒家当然并无民主的观念。民主在西方前近代的历史中也几乎是绝无仅有的特例，而且一直是个反义词，名声不好（对此我们下面再仔细讨论）。不过，儒家倾向于限制君权的共和或寡头的第二种路向，反对官僚化的君主专制，却是没有太多疑问的。从这个角度分析仲山父对宣王的劝谏，就会有一些很有意义的结论。
《周语》中说周之先祖“自窜于戎、狄之间”，恐怕至少属于半游牧状态。这一传统留下来的礼制有两个重要面向：第一，王与民有着“战友”般的关系，打仗也好，生产也好，经常一起共事。第二，即使从游牧转化成农耕，农耕形态尚不稳定，特别是耕地本身还不稳定，土地资源的潜力不好预知，无法根据田亩数字确定固定的税收标准来满足君主的财政需求。一般而言，国王、诸侯有自己直接控制的耕地，“借民力而治之”，以维持必要的财源。也就是说，臣民对君主的义务不是以固定的租税而实现的，而是以提供一定的力役和兵役而实现的。
《学而时习之》 第二部分 专制君主为什么成为胜者？（4）
《周语》记宣王即位后“不籍千亩”，韦昭注曰：“籍，借也。天子田籍千亩，诸侯百亩。自厉王之流，籍田礼废，宣王即位，不复遵古也。”也就是说，天子本来有自己控制的千亩土地，百姓有义务来帮助他耕种，他自己也必须遵守礼仪，出来带头与民共耕，这样国家基本的财政资源才能保障。宣王放弃了千亩的经营，虢文公马上劝谏说“不可。夫民之大事在农，上帝之粢盛于是乎出，民之蕃庶于是乎生，事之供给于是乎在，和协辑睦于是乎兴，财用蕃殖于是乎始，敦庬纯固于是乎成。”意思是国家财政的资源都出于此，社会的和谐、民风的敦厚也都基于此，万不可放弃。宣王不听，导致了和姜戎氏战争的失败。兵败后财源枯竭，又没有经营自己的“千亩”，自然只有通过登记人口来收税这“料民”之一途了。
仲山父为反对“料民”而对宣王的劝谏，也是在这个背景下展开。他援引古制，称先王无不“审之以事”，并举出“治农于籍，蒐于农隙，耨获亦于籍，狝于既烝，狩于毕時”等活动。仔细分析一下就可以看出，他举出五事，三项是狩猎，两项是“籍田”，即“借民力”治“千亩”，与民共耕。可见从财政的角度看，耕地尚不像后来那么可靠，对狩猎的依赖依然很严重，游牧经济的痕迹甚强。144更重要的是，这些田猎是共同体的公共事务，籍田也一样，王与民共同参与。如果国王重视这些活动，按时参与，那么就和老百姓在一个面对面的共同体中共事，当然也就熟悉自己的百姓了。所以仲山父在细数这些活动后，称它们“皆习民数者也”，即国王了解百姓的机会。如果国王对百姓有面对面的亲密关系，还统计什么人口呢？这是他质问“又何料焉？”原因。
宣王在战败的穷途末路之中，为解决自己军事活动的财政需求，想出了“料民”这一主意，其背后大概也有些类似后世的法家那样的人物给他“支招儿”。只是儒家垄断了当时的文字，对此不屑于记录而已。“料民”的逻辑也不难理解：如今周民基本已经成了定居的农人，每家拥有土地的数量、亩产等等，并非全然不可预料。如果将人民登记在册，根据土地的产量按一定标准征税，就会给国家奠定稳定的财政基盘。这样的国家机器，比起按季节召集农民到王地上干活儿、在农闲时带着臣民出去打猎、根据最后的收获来决定王与民之分成的王权，当然先进多了。这大概也是农业官僚制度的最早萌芽吧？
仲山父反对“料民”，肯定有经济上和财政上的原因。试想，当时农业还未成熟，土地要不断轮耕，甚至耕无定土，又处于金属工具以前的时期，大规模的水利工程也不可能。（所谓大禹治水，多是后人附会。《尚书…禹贡》一篇，后人视为治水之作，实际讲的多是地理勘察，全篇充满“播”、“道”、“入”、“过”、“汇”、“溢”等，讲的是水性、水流，即孟子所谓“行其所无事”，并非水利工程。参见辛树帜：1964。）在这种状态下，如果登记人口、确定固定的税收，那么稍有天灾，农民不仅破产，国家财政也立刻空虚。
不过，《国语》所注重的倒不是这方面。《周语》中仲山父所强调的是，国王在田猎和籍田中，与民共处、面对面地了解民情，并为老百姓树立一个直接的道德典范，这样才能国泰民安。远古共同体中国王的权威，如果用韦伯的话来说，既是传统的，也是奇里斯玛的，而不是体现在官僚制度中的理性的（此三种权威，容后再论）。国王不仅要守古制，还要时时在共同体成员面前展示自己个人的德操和魅力。或者用恩格斯的归纳，在原始共产主义的部落中，公共权力并没有从一般百姓的权利中区分出来，更无法用来对抗老百姓的意志。万事都由部族的大会决定，每个成员都有发言权。部族的首领是在人民中间的一分子，是个众望所归的人物，而不是在人民之上的统治者——那时没有所谓统治者和被统治者的区别。在《荷马》史诗所描述的古代希腊，我们找不到人民被强迫做一些他们不情愿的事情的例证。（FrederickEngels：167；230。）西周早期，大概还有这种氏族民主的强大传统。王与民共处是基本的社会规范。这也是为什么前面提到的虢文公劝谏宣王“籍田”，强调通过这样与民共处，“和协辑睦于是乎兴，……敦庬纯固于是乎成”。相反，“料民”则是以国王脱离民众为前提、建立一个在民众之上的权力，使国王不必面对面地和百姓共处，只是高高在上地按帐目收税而已。这样像操纵机器一样管理国家，岂不使大家都离心离德？所以，仲山父教训宣王：“不謂其少而大料之，是示少而恶事也。临政示少，诸侯避之。”我这里把“少”翻译成“很少参加籍田、田猎等共同体的活动”，并进一步引申为“少德”、或“对政事和人民漠不关心”，也是从这一脉落中而来。
《学而时习之》 第二部分 专制君主为什么成为胜者？（5）
尽管《周语》对“料民”大力谴责，而且指出这是西周灭亡的原因之一，但这一方法，恐怕正是西周有别于商的地方。《孟子·滕文公章句上》中说：“夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻，其实皆什一也。彻者，彻也；助者，籍也。”杨伯峻运用郑玄对《论语·颜渊》中“盍彻乎？”的解释：“周法什一而税谓之彻；彻，通也。为天下之通法。”我们至少可以判断，周代恐怕已经通过“料民”而采取了赋税制度。孟子接下来对“彻”没有评论，只是借龙子的话说：“治地莫善于助，莫不善于贡。”表示对籍田的赞许。而在《公孙丑章句上》中，他则直截了当地说：“耕者助而不税，则天下农皆悦，而愿耕于其野矣。”这一立场，拥护籍田而反对“料民”收税，和《国语》的观点是近似的。有学者指出，孟子的说法简化了古代的田制。周代因袭了夏商的贡、助之制，这从《周语》对籍田的赞颂，并将之称为先王之制中可以得到证明。但“彻”似乎为周代特有之制。《诗·大雅·公刘》中的“彻田为粮”，可视为“彻”之始，实行于周人内部；后来则对被征服民众施行“彻”法。（周自强：978…979。）这一解说，甚合情理。周代崛起的原因之一，也许正在于其先进的农业和建立在农业之上的财政。
春秋战国时代，随着铁器的普遍应用，农业技术突飞猛进，耕地面积扩大，农业的税源则成为越来越靠得住的财政收入。在这个阶段的开始，君主权力受国人和贵族的制约，对国人进行“料民”，恐怕会为人所恶，有所顾忌。但是，一旦有战事，就有借口垄断一些公共资源应付紧急的财政需求。同时，对被征服的民众，进行“料民”、推行“彻田”之法、令其提供固定的赋税，并不直接和国人、贵族的利益冲撞。只是不知不觉中，君主因为有了这些额外的经济来源，相对于国人和贵族的财政能力增大了，这当然也导致了其权力的增大。吉本道雅根据《左传》把春秋中期以来举行的军事演习列表显示：虽然“使民以时”仍然被尊重，但那已经是古制而已。在农忙季节春夏秋三季特别是夏季的演习，其时已经占了几乎大半。长达数月的军事行动也时有发生。（吉本道雅：94…100。）到了战国时代，战争更频繁，君主权力更大，对山泽的垄断更普遍普遍起来，所以孟子在这个问题上比孔子谈得多得多。
这一过程，为我们从农业和财政的角度思考专制国家的形成提供了许多启发。韦伯比较欧亚的早期历史，得出一个结论：欧洲从游牧社会过度到耕种与畜牧混合型的农业，亚洲则从游动的农业转向为精耕细作。这样，在欧洲非常普遍的公有牧场，在亚洲就消失了。（MaxWeber：LI。）
这一结论，使用着诸如欧洲、亚洲这类非常宽泛的空间概念，时代也异常模糊，缺乏历史学所要求的必要细节。但是，作为社会学中的“理想型”，对于解释历史则非常具有启发意义。以公共牧场所代表的公有空间，是共同体活动、培养成员彼此之间的纽带的重要场所。中国上古的田猎，就保持着这种公共性，并被纳入周礼的秩序中，颇有些原始共和主义的优美性。而“山林川泽”的开发，特别是秦国那种把荒野全变成农地的开发，则消灭了国人参与公共事务的基本场所，并把开发所得都用来加强君主的权力。君主权力压倒了国人的权利，也就没有什么好奇怪的了。以后的中国历史，农民多是单一、孤立的小生产者，缺乏自我组织的能力，缺乏参与公共事务的意识，在君主专制面前可谓完全缴了械。到了明清时代，中国的农业，特别是在江南一带，有了高度过密化的发展。这一过程，和帝国的财政目标也密切相关。小农提供�