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刘备随后递上一个硬皮书函，道：“这是元老院新近商议的《青州邦联关系约法》，你们看看。”
表章中封页，简简单单写着“《青州邦联体系约法》”几个大字。翻开表章，里面详细介绍着青州对自己的盟友、藩属国、仆从国的关系、地位与利益的约定。
“大汉历396年四月，青州与各依附的部族（藩属国）、仆从国元老相商，初步确定此《青州邦联权利义务盟约书》，以明确各加盟城邦彼此间的政治关系和地位。确定各自应尽的义务以及该享受的权利”第二页除了这句话以外，全是各部族、各郡县元老签名，密密麻麻布满了整个书页。
随后的约书章节里，首先约定了青州大元老院议席分配。青州、出云以郡为单位，每郡父老派遣三人进入元老院。各依附城邦、部族、仆从国和藩属国，可以派遣三名元老加入青州大元老院，这些人将代表部族的声音，表达部族的利益，声张部族的权利。
其次，加入青州大元老院的各藩属国仆从国元老，将本着部族酋长，藩属国国王推荐三分之一，部族民众选举三分之一，元老院挑选部族贤能任命三分之一的原则进行。
越往下看，孙策越为惊心：从目前的几个藩属国来看，公牛部族族、飞鹰部族和天马部族白羊部族，以及其后的库莫奚（辽东高句丽从属）部族，都是属于被收服的半开化部族。通过这个约书，青州将通过向半开化部族输入先进的文明成果（商品、文化以及行政管理经验），通过经济互惠互利，政治军事同盟，宗教和文化控制，逐步将他们纳入本国的统治秩序和文明体系。
在这个同盟结构中，青州、出云处于支配地位。约书规定：各盟友之间不许相互结盟，而必须以青州为中介，即各自与青州结盟，然后实现整个政治群体的总同盟。盟友之间发生的纠纷争端，也不能相互采取敌对行为，而要通过青州政府的元老院来仲裁和处理。
如此一来，青州元老院就成了整个同盟体系的枢轴，起着决定外部进攻方向，保持内部平衡的关键作用。
与此同时，青州出云也给予藩属国平等的权力和地位。藩属国的臣民与本国子民一体同视，拥有平等地位，各藩属国家和部落拥有独立的征税权、行政管理权，自行管理内部事务。然而，司法裁判权、宗教信仰权、军队管辖权仍归宗主国管理。
这里面，唯一特殊待遇的是三韩国家。三韩被辰韩统一后，由于辰韩与出云签订的同盟协议是以盟友的身份加入邦联，所以他比藩属国拥有更多的平等待遇，比如司法管辖权、征税权、行政权力全归自己所有。然而，这个盟友并不是与青州平等的，他的军队指挥权，归青州督军府统一管理。由于具备了这种特殊地位：故此称他为仆从国。
对于宗主国的义务，青州也给他们自由的选择权力，藩属国可以选择支付税金，也可以选择提供兵役，为元老院服务。
（需要说明的是，这项规定对以后影响极大，一般而言，由于藩属国较穷，同时，服兵役能让他们与青州出云居民处于一视同仁的平等地位，有了战攻有可以获得功民待遇甚至爵位，让这些勇猛善战的民族感到骄傲和自豪，并肩作战的经历又可以让他们在宗主国有功民会社撑腰，便于他们融入宗主国。故而藩属国百姓基本上选了后者，后世又把其称之为“血税”或者“兵税”）。
邦联制情况下的青州兵分为四个作战序列，第一作战序列为常备兵，为青州正式兵团。第二作战序列为各仆从国、藩属国的部队。第三作战序列为青州各郡县乡民警卫队。第四作战序列为功民队，主要是各郡县退役官兵组成的后备役士兵。
约书中还规定，服完兵役的藩属国士兵，一旦获得军功，则成为功民阶层，他们有两个选择：一个是回到故乡，成为部族的上层管理阶级，作为预备役士兵，等待再次被征召或者领导部族向宗主国靠拢；另一个选择是留在宗主国功民会社中，作为一个佣兵，在宗主国安家立业。约书规定：宗主国与藩属国之间，有功民身份的居民可自由迁徙，自由商贸，不受任何限制。宗主国与藩属国皆承认其功民的身份，给予其同等的功民待遇。
藩属国的功民一旦加入到宗主国的功民会社，就会购买土地获得居住权利。而宗主国的平民也可以到充满机会的藩属国去，成为藩属国的臣民定居，进行经济殖民，两者之间的身分可以自由转换。
而来自其他国家和地区的移民，必须递交申请，详述自己的军事才能和个人经历，经功民会社同意后，才能定居青州、出云，成为上三民（平民、功民、惠民）中的一员。
孙策不得不承认：这种对待藩属国，尤其是对其臣民的宽厚与平等政策，将会导致藩属国与宗主国间的关系相当融洽。在绝大部分情况下，藩属国都非常注意维护青州元老院的权力，因为失去了这根台柱和靠山，失去这个表达意见的管道，失去这个他们个人最终奋斗的目标，他们也将处于非常危险的境地。如果外敌入侵，不一定会给予他们如此平等的地位，更不会在经济等方面给予诸多的照顾和援助。
地位平等、文化认同、经济一体、政治联盟以及战场上建立的同袍情谊，使得这种纽带关系非常牢靠，蛮族异类逐渐同化为宗主国的有机组成部分，而这些民族，也为宗主国的军事武功、文化融合做出了不可磨灭的武勋。
看着这封表章，孙策抬起头来，带着怒气问：“你想给我们什么待遇？藩属国？仆从国？”
第四章 群雄割据 第三十节 献策
沮授出了城主府，没走上几步，就止住了脚。
街口，一辆四轮马车停在那里，马车边上守护着几个侍卫，见到沮授出来，殷勤地向沮授施礼。车的主人随之把脸露出来，连连冲沮授打招呼。
沮收叹了口气，走近了马车，问：〃子尼（国渊），你怎么在这里？一方大员居然出了自己的领地，难得。不过，青州大军都在向乐安郡移动，你不在乐安，若是误了军机，主公面前我可帮不上你。〃
国渊讪笑着，招呼说：〃右军师，你去那里，我送你一程。〃
沮授无奈，把头探进了马车，倒是吓了一跳。马车上还有两人，分别是北海太守孔融，后军师徐庶。
一见到这两人，沮授毫不犹豫钻入马车，命令道：〃开车吧，最后，一定记着把我送到军法处大司法王烈府上。〃
马车缓缓开动，车上人沉默不语，沮授左看看右看看，催问道：〃你们几个都聚在一起，一定有事，什么事，快说吧。〃
国渊犹豫了一下，开口说：〃我听说，主公在琅邪，陈群为主公献上三策，为这三策，主公在琅邪与前来慰问的各部族长老，各郡县元老商议了许久。听说，这三策即将颁布实施，不知可有此事？〃
沮授微微一笑，答：〃商议这三策时，元直（徐庶）与文举都在主公身边，你得到的消息没错。不过，这三策并没有完全获得主公的首肯和大家的同意。〃
国渊点点头，说：〃听说这第一策，是官员任命制度。分为：官员考核录用制（类似科举制）、官员九品中正制、官员任职年限制、官员中立制度、官员任免升迁制度、官员异地任职制度。主公否定了最后一条。〃
沮授扫了一眼沉默的孔融和徐庶，答：〃不错，主公说：异地做官，就容易异地贪污。本乡本土选出来的官员，在自己家乡被人知根知底，他们官做得好不好，无法遮掩。一旦派遣到外地做官，没有人监督，就会露出虎狼面目，残民以自享，无所不用其极，然后，他们还可以再回自己家乡假扮圣人。
若官员就在自己家乡做官，一旦过于跋扈，就会受到自小看着其长大的乡老申斥，若不能维护自己的家乡父老，则会在家乡无法做人。家乡的人罢免他，也不会心存顾忌。而到了外地，很可能官官相护，勾结成灾，相互纵容贪污。所以，官员异地任职制度，就容易滋生官员异地腐败制度。
主公说：‘历朝统治者，就怕百姓的权力过大，自己不便残民以自享，故此，限制官员在本地维护本乡的利益，不得不由他们在外地贪污。我们青州不怕，我们就是要让百姓清楚，官府给他们选择的官员是个怎么样的人。当官不为民做主，乡老有权罢免。我们不能给官员丝毫贪污的机会。
官员在本地做官，虽然可能让民间势力过大，当相对于贪污的成本花费，要小得多。况且，若我们真是为民做主的政府，百姓维护还来不及，怎会与我们作对。民强则国强，百姓人人富足，民间人人强悍，青州谁敢窥视？
官员异地做官，是懒汉做法，即不想花费精力让百姓富足安乐，又不想让百姓不满，还想心安理得的接收百姓的供养、膜拜，只好让官员贪污，以此获得贪官污吏的支持，以便残害百姓、奴役百姓、统治百姓。
我们必须明确的告诉百姓，他们选出的官员，就是管理他们自己的，他们一定会精心而且慎重地选择。所以，官员本地任职，是一个基本原则，只有别处官员缺乏，才会有官府调配。‘
沮授随后安慰道：〃子尼，你是乐安人，在乐安本土任职，正符合主公的想法，不需担心。〃
徐庶插话说：〃就怕官员为了讨好本乡人，做出些违反大局、违反律法的事。〃
沮授分辨道：〃无妨，若是这讨好策略对百姓有利，那么说明，我们的政策需要改善，若是不顾大局、违反律法的一昧讨好百姓，则自有官员任免升迁制度和律法管制。〃
国渊点头，孔融接嘴道：〃这第三策么，说的是下情上达，上情下达制度，此事颇合古风，我倒没什么意见。组织各乡郡乡老建立议政院，使下情上达，青州这几年来一直在办，没什么大不了的。
上情下达，听说要办一个邸报，上面公布官府的各项政策，以及政策的解释。为了让这封邸报流传广一点，听说，上面也要刊载一些四书五经的经义辨识，此乃传播文化的圣人之道，融举双手赞同。但听说，为了方便商人的购买阅读，上面也要刊登一些四处商情，价格目录。我对此颇有微词，圣人之道怎么要与商人并列，岂不是侮辱斯文。子正，你乃主公心腹，你劝劝主公，邸报上不要登载商情，如何？〃
沮授哈哈大笑，劝解道：〃文举，你迂腐了。我问你，印刷一封邸报，虽然我们用活字印刷，成本较小，印刷时间略短，可是，若是一封邸报只印数份，成本若干？长此以往，官府负担若何？
况且，朝廷政策越多的人知道，越容易上情下达，下方官员的弊端越少。要想邸报流传广泛，又要政府负担轻松，岂不要多登一些百姓所关心的事件。青州，最有钱的人是谁？商人也！商人要想刊登自己的商情，就会给邸报付费。邸报有了钱，政府的负担就会减少，也就可以更长久的刊登一些经义辨识。以商人之钱，帮助传播圣人之道，我想，即使是圣人再世，也不会反对的。〃
孔融默然。
国渊欲言又止，此时，马车进