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对那些指责并不肯定，但却由此推断冯铨“殊失大臣之体”，是一个追求私利的溜须拍马的家伙，他在重要问题上始终回避表态，以便稳保官职。敕书说冯铨“七年以来，毫无建白”，并补充说：“毫无争执！”除了趋炎附势外，冯铨还被谴责结党营私，特别是与李若琳“朋比为奸”。这种结党的目的没有详细说明，但这种指责就已严重得足以导致朝廷罢免这两人了。③
据正史载，“（冯）铨既罢，代以陈名夏”。④事实上，罢黜冯铨的 诏书就是陈名夏替顺治皇帝起草的。对陈名夏这一行为，冯铨绝不会忘记。①因为实际上，陈名夏取代了冯铨。在罢黜冯铨当天，顺治下诏授陈名夏为弘文院大学士。②几天后，1651年4月10日，顺治还任命大学士洪承畴管都察院，为左副都御史，又任命了另一南方名士陈之遴为礼部尚书。③这样，作为一个区域性团体，这三人取代了北方大臣冯铨、李若琳和谢启光。此时，南方人士以及顺治皇帝本人都显然将自己视为改革者的一员，他们将纠正官僚政治中的一些弊病，这些弊病是由他们的前任在多尔衮松松垮垮的统治期间种下祸根的。④
多尔衮摄政的最初二三年经历了清朝第一次制度改革的高潮。现在，1652—1655年就要经历第二次改革高潮。改革措施几乎又全部是由六部的明朝旧臣提出的，顺治现在认识到了这些人的 才干，同意他们提出的改良机构的建议。①当时付诸实施的最重要的改革措施之一，是彻底检修帝国水利系统。②关于黄河水利以及对大运河与淮河堤防系统的管理，在顺治初年是由工部负责的。在明朝，运河区例如徐州这样的州郡，其官吏确由工部指派，每三年左右为一任。然而，对运河区管理的实际控制长期以来并不在工部手中。自1450年以来，明朝政府就委任了一名帝国运河专员，兼运河区总督，这个运河区包括长江以北七个主要都府（徐州、淮安、扬州等等）。16世纪后半叶起，倭寇开始践踏长江流域，并沿江北和山东沿海到处烧杀，运河专员还同时兼提督军务，负责这一地区的海防。因此，总起来说，运河专员权职甚重，他与工部几乎平起平 坐，工部委派在这一地区的挂名官员实际上要向他汇报。事实上，除负责东北地区防务的帅臣外，这是明朝外官中最有权势的职位。所以，明廷除授这一重要职位的官员任期都很短，平均一任只有两年，决非偶然。①
随着清政府将注意力转向水利和漕粮问题——这当然是关系到清统治安全的最关键领域之一，于是就决定扩大负责这方面行政事务的官员的职权，让其独立于六部之外，完全与工部及中央有关水利的各官衙分开。这一改组在王永吉指导下进行，他是最有能力的一个贰臣。②
王永吉是这样一批官员的很好的典范：他们在明朝晚期以专长于财政、刑法和灾荒赈济而声名卓著，到了清朝，他们找到了良机来推行自己早先曾受到挫折的改革措施。王永吉系江南人氏，1625年进士及第，曾任明朝地方的督邮，在知杭州期间最负盛名。当时他主持了一个庞大的工程：修建一道高大的海塘，同时还修建常平仓赈济灾荒。降清以后，经顺天巡抚宋权推荐，授大理寺卿，1647年，擢工部右侍郎，1651年，改户部右侍郎。③在户部任上，王 永吉首先致力于检查各卫所屯地。不过不久他就转而负责改革黄河与大运河管理的计划。清廷因此组建了一个特别机构来经管两河事务。这个新机构既不隶属于工部，也不隶属于户部，而是直接向皇帝负责。它的长官为河道总督，河道总督统兵2000人，另有船工、丁夫等人。河道总督衙门驻济宁（山东），有属员29人。此外，还在黄河、大运河沿岸置管河道官员30人。①
到了下个世纪，河道总督衙门的置立就会被证明是清朝在行政方面的一个成功之举了。有明一朝，中央的工部与地方上实际管理徭役（或至少掌握着役钱）的官员之间的联系已极为薄弱。结果是水利的管理从总体上看已近乎全面崩溃。清廷从前朝继承而来的水利系统本身一片混乱。在清朝统治的头10年中，每三年就有两次以上的河道大决口，造成严重水灾。②新政府不去徒劳地试图重建地方官与京城的联系，而是英明地决定创设一个中间组织，它越过中央有关部门，建立起自己管理地方水利的机构，这些机构的管河道长官能够与州县官员进行直接联络。于是，在河道总督的主持下，这个机构有能力协调庞大的水利系统，它对京城经济的复苏，做出了很大的贡献。而且，它也唤起了水文学家们的热情。早在明朝的时候，这些人就曾呼吁中央政府支持地方，但却一直未能鼓起明廷的劲头来。③尤其是在康熙初年，清廷开始修建庞大的水 利工程。1686年修冲鹤运河，1688年疏浚黄河口，1699年加固江苏高家堰一段重要的堤坝。①这样，在明末严重失修的黄河下流重新疏通了。此后60年内，黄河没有发生过一次大水灾，这对河北平原和淮阴地区的百姓造福无穷。②
另一组重要的建议是关于政府税收制度的。如上所述，清政府继承了一套完全过时的赋役簿籍，其中40％以上的田主已经下落不明。在明朝绝大多数时间里，登录在赋役簿籍上的土地数量平均约为7亿亩。①到 1645年，这个数字降到仅仅4。05亿亩。②1648年，清政府决定通过恢复里甲旧制，来努力使赋役簿籍反映最新的土地占有状况。③这与清政府另一项关于仿效前明建立世袭职业户籍（兵、匠、民），分别承担赋役义务的政策正好相合。尽管明朝世居其业的各类人户早已互相混杂，而且一条鞭法通过赋役合并和田赋征银的条规，消除了赋役之别，清政府还是决定命令全国各州县道以明朝旧籍为准，重编赋役册。这些簿册由里长汇总，上报本县，再由县官上报巡抚和总督，这样层层上报，直至户部。④于是， 就如控制地方的里甲制最终应归总于兵部一样，与其相应的赋役簿册在理论上也得一直上报到户部。①
这种利用里甲制来使赋役簿册反映最新的土地占有状况的尝试没有成功。1649年6月3日，内三院得一上谕，它焦虑地谈到，一方面有大量土地完全没有编入地方赋役簿册，另一方面又有许多流民濒于饿死的惨境。皇帝因此下诏户部和都察院，令其通知地方官员务必努力将未入籍的“流民”登录到赋役簿中。这样，一旦认定了哪些是有主荒地，另外的无主荒地就能够分配给其余的“难民”了，这是此前正式颁布的土地开垦制的一部分。②最后，通过鼓励这种流民的定居垦荒，清政府就不仅仅能开垦出荒地来耕种，而且还可以将地产再次列入政府的赋役簿册，不过这是后话了。③18世纪中叶，虽然有记载说被开垦地达7。1 亿亩，但是在1662年，官府赋役簿册中所列耕地仅5。5亿亩。①很清楚，想要提高官府税收的效率，暂时还必须想一些别的办法。②
1651年8月1日，刑科给事中、著名御史魏象枢就如何改进政府预算程序，提出了几项建议。③魏象枢注意到，中央政府对各行省官员所征集的财赋数额并未做精确的统计，而对地方经费开支，也没有详细的清单。因此他呼吁由各省布政使对征集的钱物，以及对每一项主要的行政经费开支，每年做一完整的统计。这些财政统计报告应编入黄册，呈送总督，并由总督上奏中央审核。黄册一到朝廷，就应彻底核查，编成清册，以便确定中央政府的收支，以及例如盐利这样的额外税入。④次年，即1652年，这一新制付诸实施。尽管此制并不意味着赋役簿籍问题的解决，但稍后，它确实使清政府得以发现哪儿将出现最严重的财政短缺，因此，就可以及时 地予以弥补。①
除了建议改善财政统计程序外，魏象枢作为一个御史，还以他的正直无畏而闻名。他对官场腐败的抨击，其中一部分就是针对都察院本身的。据当时的奏章反映，受命出访的御史常常将自己的公事开支摊到地方官府头上，接受其他官员的帮助，为自己的起居开销索取过多的补助，并且随意接受贿赂。②顺治皇帝对这些奏章尤感震惊，从这些奏章看来，似乎他自己的“言官”并不值得信任。1651年5月5日，他在一道诏书中表达了自己的某些忧虑。③因此，尽管他自己已于1651年5月22日离京去热河围猎，随后由陈名夏、洪承畴及陈之遴召集的讨论改革都察院制度的会议，无疑是经他敕准的。④
④ 萧一山认为，因为当时与复明分子斗争已不是紧迫的大事了，所以清廷才有可能着手整肃行政法规。浙江和福建已经平定，郑成功部队和永历拥立者手下的兵卒是剩下仅有的主要反清武装。萧一山：《清代通史》第一卷，第361页。顺便一提，1651年4月9日，孔有德克梧州，这标志着对广东永历武装的一次重大胜利。张其昀编：《清史》，第48页。
① 官吏靠常俸无法度日。一个一品官年俸白银180两，外加禄米，而一个七品县官年俸则只有白银45两。但平均起来，每位品官光雇佣书手佣人，每年就得花上好几百两银子。京城官吏不像各地行省官，有机会从下属攫取“暮夜之金”，就只有要么依靠不时由各省送来的“常礼”，要么依靠受贿。因为常礼主要是送给大臣们的，所以最会贪污的常常是那些低级官员。吏部（它用抽签来注授官职的制度是可由人随意操纵的）、户部（它可以在量衡器具上弄虚作伪，更改税入的计量）、刑部（它可以改变司法程序，以使有利于某一方，而不利于另一方）和兵部（它可以提前给将领们晋级），受贿的机会最多。吕元骢：《1644—1660年清初中国的腐化现象》，第3—5、27—28、33、38—39页。在雍正皇帝下诏给官吏养廉金之后，18世纪县官平均的年俸达白银1000两左右。侯继明和李国祁：《清末地方政府的财政》，第573页。
② 《世祖实录》第五十四卷，第3—4页。因为起初清政府对贪官污吏的惩罚是有区别的（品官犯贪污罪通常会被放逐或处死，而胥吏则仅监禁数月），所以当一起贪污案子东窗事发后，常由属吏承揽罪责，被监禁一段时间，出狱后再化名重新跟随旧主为吏。顺治了解到这种情况后，在1655年下诏规定，对贪污罪的惩罚须依罪行的轻重而定，而不应依罪犯身份量刑。吕元骢：《清初中国的腐化现象》，第25页。
③ 《世祖实录》第五十四卷，第4页。党崇雅则反过来从刑部调到户部，另外还有几个部曹的尚书互相对调，包括金之俊从工部调至兵部，刘余祐从兵部调至刑部。最初，顺治皇帝对于贪官污吏特别严厉，1651年，规定贪污为不赦之罪。顺治在位时间很短，但他处理的贪污案比康熙时期还要多。康熙在位的时间比顺治长五倍。吕元骢：《清初中国的腐化现象》，第53、65页。
④ 张其昀编：《清史》，第48页。
⑤ 同上书，第3786页。
① 造成这些财政亏空的主要原因之一，是江南地区长年拖欠赋税。1648年，巡抚土国宝上奏说，没有足够的经费来运输苏州、松江和常熟的税粮；1649年他又奏请增加江南田赋。这两道奏章，多尔衮均未同意。这样，想要按既定税额征集钱粮或增加税额的地方官员，得不到朝廷的任何�