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》，卷23，24页。
同年九月，湖广道御史肖震建议实行“屯田之制”，其办法是，“驻一郡之兵，即耕其郡之地；驻一县之兵，即耕其县之地；驻一乡之兵，即耕一乡之地。”他是针对贵州、四川两省“地多人少”而提出这个建议的。驻军行屯田之制，“则国家养兵之费既省，而两省荒田亦可渐辟矣。”圣祖以为可行，当即批准。《清圣祖实录》，卷24，3页。
十二月，四川总督苗澄等人请求，从重庆、夔州等镇、成都城守军营及督抚提标兵中抽调7000人，开垦成都地区土地，预计每年可得米42 000石，可节省兵部拨银56 000两。圣祖批示，予以实行。《清圣祖实录》，卷24，30页。
我们从清朝官方记载中，看到清初的垦荒尚不普遍，就是说，还没有在全国开展起来。顺治时，可以归因于战争尚未结束，那么，到圣祖即位至亲政前后，其垦荒仍局限在受灾最重的少数省区，尽管朝廷颁行各种奖励办法，也包括处罚条例，其结果，还是收效不大。原因何在？
康熙七年四月，云南道御史徐旭龄对此做了深刻分析。他首先指出：“国家生财之道，垦荒为要。乃行之二十余年（包括顺治朝18年）而无效者，其患有三”：一是“科差太急，而富民以有田为累”。意思说，国家对垦荒的田索取税赋太急，富民以田多而受苦累，不如少田为好，故不愿意多垦荒。二是“招徕无资，贫民以受田为苦”。意思说，国家召集流失农民归农，却无资金资助他们垦荒，所以贫民多得田却负担不起，无力耕种，自然也无积极性垦荒。三是“考成太宽，而有司不以垦田为职。”意思说，对官员的考核过于宽大，他们就不以垦田作为当务之急。这三条原因，就是以往垦荒的“通病”。他认为，要解决这三大通病，必须放宽“起科”的年限。以前一律规定开垦的荒地三年起科，是不妥的。因为土地有好坏的区别，就不能按统一的年限起科，应该是“新荒者三年起科，积荒者五年起科，极荒者永不起科”，这样，就会提高垦荒的热情，“佃垦者众矣”。他又指出，以前“听民自佃”也不对，因为“民有贫富不等”之别，一定对“流移者给以官庄，匮乏者贷以官牛，陂塘沟洫，修以官帑”，使民财力充裕，“而力垦者多矣”。对于官员，必须限以几年招复户口，几年修举水利，几年垦完荒地，有功的就提升，无垦荒功的就罢免。只有实行奖惩，才能起到督劝垦田的作用。《清圣祖实录》，卷25，27~28页。
接着，又有四川巡抚张德地发来奏报：鉴于四川在屡经战乱之后，“民无遗类，地尽抛荒”，有土无人，除了“招民”之策，别无“裕国之方”。据此，他请求制定一项奖励政策，规定各省文武官员有能“招民”30家的，给予记录一次，有招至50~60家的，记录两次，如招至百家的，不论俸满与否，即准升转。《明清史料》，丙编第10本，1000页。
圣祖接受了他们的建议，重新调整和制定新政策，鼓励垦荒。从康熙十年起，连续三年一再放宽各地新垦荒地起科的年限。先是以四年起科，比原先三年的规定宽限了一年；次年再放宽到六年起科，至十二年（1673年），圣祖宣布：“嗣后各省开垦荒地，俱再加宽限，通计十年，方行起科。”《清圣祖实录》，卷44，3页。在十年之内，垦荒者自种自用，不向国家缴纳赋税，实在是再优厚不过的了。
可惜，这项重要的政策未及在全国实行，就因三藩之乱而暂时中断。到康熙十八年，清军平叛胜利在握，圣祖便大力推行垦荒政策，以原定十年起科的年限过长，改为六年，通行全国《康熙会典》，卷24，“户部赋役”。，个别地方，如四川不少地区未尝起科，等于永远免除。
第四部分富国裕民新政（3）
为加快垦田，取得更大的成效，朝廷鼓励百姓开垦，对垦田成绩显著者给予奖励，如《清朝通志》，卷81、《清朝文献通考》，卷2所载：“贡监生员民人垦地二十顷以上者，试其文义通顺者以县丞用，不能通晓者以百总用；一百顷以上，文义通顺者以知县用，不能通晓者以守备用。”因战乱而流徙荒远地区的，如四川僻远之地，如本人（家）愿留此垦荒居住，其所垦“地亩永给为业”。这些政策，无疑会刺激农民或其他劳动者垦荒的积极性，将产生积极效果。
垦荒需要一定资金购买牛具种子，贫苦农民无力承担。朝廷针对不同地区的贫困程度，给予相应的资助。如，湖广（湖北）省内的归州（秭归）、巴东、长阳、兴山、房县、保康、竹溪、竹山等西部山区、半山区，“久为巨逆盘踞，人民逃窜”，经清军屡次征剿，已平息此地之乱，“难民渐归”，愿就地垦荒，却“苦无农器”。康熙四年五月，经奏请，圣祖批准“酌给牛种，听其开垦，三年后起科。”《清圣祖实录》，卷15，10~11页。多数情况，是由各级官府无息借贷，规定若干年后还本。康熙二十二年（1693年），圣祖允准河南省“将义社仓积谷借与垦荒之民，免其生息”，至秋收之季归还。同时，还对河南省垦荒做出新规定：外省人来此垦荒落户，如发现在他处犯有罪过，只处罚本人，不得株连家属；凡本地土地有数年无人耕种，又不缴纳税赋，即属“抛荒”地，以后如已被开垦，不许原主索要；新垦地亩，暂就各该县“下则”（以土地肥瘠，分若干等，其税粮亦照土地等级定出不等的税额，下则为最末等）纳税粮，等三年后仍照“原定等则输粮”。《清圣祖实录》，卷108，12页。
在垦荒田中，还有一部分是属于原明藩王的田产，以及皇庄与勋戚庄田，清初统称“废藩”庄田。明初，朱元璋分封诸子为王，把他们封藩到全国各地或边疆之地，他们除享有朝廷优厚的俸禄，还分得数量不等的大片土地。他们世代承袭，而朱元璋之后，历朝皇帝又增封自己的诸子为王，各给藩地，各藩王占有的土地之多，实属惊人。如穆宗第四子潞王朱翊镠封藩卫辉（今属河南），其土地多达四万顷。神宗第三子福王朱常洵封藩洛阳，赐庄田四万顷，遭到诸臣反对，神宗只好减半，占尽“中州腴土”，还不足，又取山东、湖广之地，以补足二万顷之数。《明史·诸王传》，卷120，“诸王五”。明朝各王及皇室勋戚等显贵都是本地最大的土地占有者，其地皆称“庄田”或“藩产”，为其耕种的农民，既向藩王缴租，又向官府纳粮，生活十分困苦，很多人被迫离开藩庄，另谋生路。明末农民大起义的浪潮，把这些国中之国的藩王及其封藩大多给摧毁了，而明之，政权转移到了清朝统治者手中，他们的“天堂”不复存在，对大批庄田也失去了占有权。对这些数量可观的田产如何处置呢？康熙八年（1669年），圣祖采取如下对策：
第一，革除各藩王田产的所有权，给予原耕种的农民自由耕种；
第二，对无人耕种的剩余土地，“召民开垦”，此类田地称为“更名田”，其所有权转入民户，“永为世业”，与民田“一例输粮”。《清世祖实录》，卷28，15页。
据统计，这批田产约有二十多万顷，分布近十个省区内，多属肥沃之地引自王春霖、高桂兰：《康熙帝的治国艺术》，144页，台湾联经出版事业公司，1983。参见王毓铨：《明代的王府庄田》，中华书局，1964。，转为农民所有，因而受到广大农民的欢迎。
圣祖为加速垦荒，尽快恢复农业生产，不遗余力，千方百计鼓励甚至不惜重奖，严督各地方官，动员农民垦荒。在其总政策下，又因地制宜，针对全国各地不同的情况，制定相应的具体政策，指导和落实垦荒的各项措施。大约从康熙十年，全国的垦荒始有起色，而从二十年平定三藩之乱后，逐渐形成热潮。大批流徙的农民陆续返籍，战争结束，裁减下大批士兵返回家乡垦荒务农，增加了农村的劳动力；无地的农民前往各地垦荒，如湖广民人前往四川开垦，而山东民人奔往“口外”耕种。《清朝文献通考》，卷2，“田赋考”。垦荒的热潮在全国兴起，展示出社会安定，欣欣向荣的新景象。
康熙四十六年（1707年）十月，圣祖说到边外垦荒的盛况。他说：“边外地广人稀，自古以来，从未开垦。朕数避暑塞外，令开垦种植，见禾苗有高七尺，穗长一尺五寸者。”由边外可以想见内地垦荒所带来的繁荣。《清圣祖实录》，卷231，8~9页。
垦荒成效如何，不妨用数字加以说明。据《清会典》所载：顺治十八年（1661年），全国民田总数为549万余顷，到康熙二十四年（1685年），增至608万顷《清圣祖实录》，卷五载顺治十八年，全国土地数为526万余顷；卷123载：康熙二十四年为589万余顷。两项统计数字都低于《清会典》所载。今从《清会典》。今人多数论著皆以康熙二十四年的统计数字为例证，也是相沿成习，姑从之。，在24年间，土地增加了近60万顷，如扣除8年的三藩之乱，平均每年递增3．8万顷左右。其后，增长的速度明显加快，到康熙后期，全国的土地数已接近或达到明万历初年的水平。
第四部分富国裕民新政（4）
前已论及，圈地是清入关后实行的弊政之一。满族贵族圈占大量土地和房屋，给当地百姓的生计带来了巨大损害。这项政策的制定与实施，皆始于摄政王多尔衮。至顺治亲政，直至去世，圈地仍在继续。康熙初年，四辅臣辅政期间，又挑起了大规模圈换土地的事件，已如前叙。圣祖看到了圈地的严重危害，遂于康熙八年下令永远停止圈地。他说：“比年以来，复将民间房地圈给旗下，以致民生失业，衣食无资，流离困苦，深为可悯。自后圈占民间房地永行停止。其今年所已圈者，悉令给还民间，尔部速行晓谕。”《清圣祖实录》，卷30，8页。令旨虽颁，圈地仍然时有发生。直到康熙二十四年，圣祖再重申前旨，强调：“凡民间开垦田亩，若圈与旗下，恐致病民。嗣后永不许圈。如旗下有当拨给者，其以户部现存旗下余田给之。”《清圣祖实录》，卷120，19页。自此以后，圈地事基本杜绝，农民的利益得到了保护，满汉民族矛盾也随之缓和下来。与圈地相联系的“投充”，屡禁不止，但圈地永行停止，投充遂告终结，部分农民获得了人身自由，成为自耕农，为农业生产增添了活力。
举凡一代政权，都需要足够的财力维持其统治。其财力来源于征收赋税，即取自社会各阶层的生产者。取之有道，适合生产力发展的水平，须以建章定制的形式，颁行全国，以保持社会有序的运转。历代之乱，往往因赋税混乱而繁重，最终酿成乱阶。明万历中期，额外滥收矿税、盐税、珠税等，而使天下骚动。至明末在正常赋税之外，又加派“三饷”，百姓不胜其负担，便铤而走险，纷纷揭竿起义，向明朝展开了进攻，终将明朝推翻。
清入关后，明朝的赋税制度被废弃，急需建立新的制度，整顿混乱不堪的经济秩序，使经济生产和百姓的生活恢复正常，保持稳定。从顺治元年开始，责成中