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臣民地位的不平等，是由于主权者的规定而来的，所以
在主权者面前，也就是在法庭上不能存在，正如同君主与臣
民的贵贱之分在万王之王——上帝面前不能存在一样。贵者
的尊荣地位之所以有价值，就在于他们能施济贱者，否则就
一无价值了。他们所作的暴行、压迫和伤害并不能因为他们
地位尊贵而得到宽宥，反倒是要因此而加重罪行，因为他们
最没有必要犯下这些行为。偏袒贵者将会以如下的方式造成
后果：豁色将滋生骄横、骄横又滋生仇恨、仇恨则使人不顾
国家的毁灭，力图推翻一切压迫人和侮辱人的贵族作风。
公平征税也属于平等正义的范围，税收的公平则不依赖
于财富的平等、而依赖于每人由于受到保卫而对国家所负债
务的平等。人们光是从事劳动以维持自己生计还不够，有必
要时还要从事战斗以保卫自己的劳动。他们要不像犹太人从
巴比伦被掳回来以后重建神殿那样一手持剑、一手兴修，就
必须雇用旁人为他们战斗。因为主权者向人民征收的税不过
是公家给予保卫平民各安生业的带甲者的薪饷。鉴于每一个
人由此所得到的利益是得以安生，而生命则无分歧富一律珍
视；所以贫者对于保卫他的生命的人所负的债责便和富人所
负于这种保卫者的相等。只是富者另外还雇用贫者，所以便
不但由于自己、而且也由于更多的其他人而负有债务。考虑
到这一点之后，就可以说税收的平等与其说是要取决于消费
者的财富均等，倒不如说是要取决于消费本身的均等。因为
如果一个人劳动多，而又为了节约劳动成果，消费得很少，另
一个人则生活懒惰，赚得少而却把得到的一切全都花光，而
他们从国家方面所得到的保护又谁也不比谁多；试问：对前
者征税多而对后者征税少又有什么道理呢？但如果税收按消
费品摊派，每一个人便都要按自己所耗用的东西平等地捐纳，
国家也就不会由于私人的奢靡浪费而蒙受损失了。
许多人由于不可避免的偶然事故而无法依靠劳动维持生
活，我们不应当任其由私人慈善事业救济，而应当根据自然
需要的要求，由国家法律规定供养。因为正如同一个人抛弃
那些无能为力的弱者不管是忍心一样，国家的主权者让他们
仰赖于这种靠不住的慈善事业朝不保夕地生活也是忍心。
至于身强力壮的人情形就不同了。必须强其他们工作，为
了防止他们拿找不到职业作为藉口起见，就应当制定鼓励诸
如航海、农业、渔业等技术以及各种需要劳动力的制造业的
法律。人数日益增加的强壮贫民群众可以让他们移殖到居民
不足的地方去；然而到那里之后，他们不应消灭当地所见到
的人，而只能让他们紧靠在一起居住，不让他们占老宽的地
方和见到什么就拿走什么，而要通过技艺与劳动栽种每一小
块土地，依时按节地得到自己的生活资料。当全世界都人口
过剩时，最后的办法就是战争，战争的结果，不是胜利便是
死亡，可以对每一个人作出安排。
主权者还应当注意制定良法。但什么是良法呢？我所谓
的良法不是公正的法律，因为任何法律都不可能是不公正的。
法律是主权当局制定的，这种权力当局所作所为的一切都得
到了人民中每一个人的担保和承认。人人都愿意如此的事情
就没有人能说是不公正的。国家的法律正像游戏的规则一样，
参加的人全都同意的事情对他们每一个人说来都不是不公正
的。良法就是为人民的利益所需而又清晰明确的法律。
法律，作为得到批准的法规，其用处不在于约束人民不
做任何自愿行为，而只是指导和维护他们，使之在这种行为
中不要由于自己的鲁莽愿望、草率从事或行为不慎而伤害了
自己。正如同栽篱笆不是为了阻挡行人，而只是为了使他们
往路上走一样。没有必要的法律由于不包含法律的真正目的，
所以便不是良法。一条法律如果是为了主权者的利益，虽然
对人民说来没有必要，可以被认为是良法，但实际上并不是
这样。因为主权者的利益和人民的利益是不能分开的。臣民
弱的主权者也弱，而主权者缺乏根据自己的意志统治臣民的
权力时，臣民便是软弱的。没有必要的法律不是良法，而只
是聚敛钱财的陷阱；这种法在主权者的权利得到承认的地方
是多余的，在没有得到承认的地方则又不足以保护臣民。
法律是否明确与其说在于法律本身的词句，还不如说是
在于将制定法律的动机与原因予以公布，也就是向人民说明
立法者的意图。这种意图被人知道以后，法律的词句少倒比
词句多更易于了解。因为一切的词句都可能发生歧义，所以
增加法律本身的词句就是增加歧义。此外，用词过当以后，似
乎就意味着谁要是能规避词句，谁就能逍遥于法律之外。这
就是造成许多不必要的诉讼的原因。当我想到古代的法律多
么简洁、后来怎样愈变愈长时，就仿佛是看到执笔作法的人
和包揽词讼的人互相斗法，前者想办法要限制后者，而后者
则想办法要逃避前者的限制，得胜的是包揽词讼的人。因此，
立法者（每一个国家中的最高代表者，不论是一个人还是一
个会议）就都有职责要清楚地说明法律是为着什么而制定的，
条文本身要尽量简洁，用字要尽量恰当而又意义明确。
正确地执行赏罚也是主权者的职责，由于惩罚的目的不
是报复或发泄怒气，而是纠正犯法者或效尤者，所以最严厉
的刑法便要施用在最危害公众的罪行上。这些罪行有的是出
自对已成立的政府心怀恶意的，而不是由于藐视法律的，有
的是在群众中引起公愤的，以及有的是不加惩罚似乎就会被
认为是得到了承认的（诸如当权者的儿子，仆役和宠幸所犯
的罪行）等。因为公愤不但会使人们起而反对不义行为的作
案者和主使人，而且连一切可能保护他们的权力当局都包括
在内，比如象塔昆那样，由于一个儿子的横霸行为而国亡身
逐，不复见容于罗马。但由于人性的弱点而造成的罪行，诸
如由于严重的挑衅激怒、巨大的恐惧或迫切的需要所造成的
罪行，以及由于不知道某事是不是严重罪行而犯下的罪等等，
则在许多情况下可以从宽处理而不致危害国家。在凡是可以
实行宽大的地方实行宽大，也是自然法的要求。对于暴动的
罪魁和教唆者施加惩罚而不惩罚那些被迫上当的可怜人，可
以诛一儆百，使国家受益。对人民严厉就是惩罚他们的无知，
而这种无知却有大部分要归罪于主权者，其过失在于没有使
人民更好的受到教导。
同样的道理，主权者也有责任和义务使奖赏永远有益于
国家，这就是奖赏的目的和用处。他如果能做到以下各项便
也就达成了这一目的：那便是尽量少费国币而使有功于国的
人得到最好的报酬，从而使其他人因此而受到鼓励、一方面
尽忠效力于国，同时又研究技艺，以便更好地为国效劳。但
他如果用利禄贿买孚众望而有野心的臣民，使其保持沉默，不
在人民心目中留下印象，则根本没有奖赏的性质，因为奖赏
不是为危害而设的，乃是为过去的功劳而设的；同时这也不
是感激的表示，而是恐惧的象征；它不会造福公众，而只会
危害于人民。像这样和野心斗法，就像赫丘里斯和多
首水怪海德拉斗法一样，每斩掉一个头就长出三个来。
因为在相同的情况下，当一个众望所归的人的顽固态度被奖
赏绥靖平息了时，就会有更多的人起而效尤，做出同样坏事
来，希图得到同样的好处。不轨之谋也像各种制造品一样，有
销路时就会增加。有时内战虽然可以通过这种方式延缓，但
危机却会愈来愈大，公众也更加肯定地会遭到毁灭。因此，受
托保障公共安全的主权者如果奖赏那些以危害国家和平作为
手段来谋求显贵的人，而不在危险小的时候防患于初起，一
直到时间愈拖愈长，危险愈来愈大时再加以阻遏，便是违反
了自己的义务。
主权者另有一项任务是甄选良好的参议人员。我所谓的
参议人员是指他在国政方面咨询所及的人。因为参议一词是
从Ｃｏｎｓｉ－ｄｉｕｎ一词蜕变而来的，意义很广泛，包括所有聚议
一堂、其中不但有研究未来事项的、而且也有评议往事和现
存法律的人们所组成的会议。我在这儿所说的只是第一种意
义下的人。在这种意义上，民主国家和贵族国家都没有选择
参议意见这回事，因为咨询者就是被咨询者中的一部分。因
此，甄选参议人员的问题只有君主国家才有。在君主国家中，
主权者如果不在每一方面甄选最能干的人，便是没有尽其应
尽之责。所谓最能干的参议员就是那些从提供坏意见中受益
的希望最小、而在有助于和平与保卫国家的事业方面所具知
识又最丰富的人。至于谁有希望从公众骚乱中获得利益，则
是很难知道的事情。但有些迹象是正当嫌疑的根据，如那些
家财不敷其日常习惯花销的人在人民发出无理或无可挽救的
怨言时出来加以慰藉；这种迹象知道情况的人很容易就能看
出来，但要知道谁对公共事物知识最丰富就更难了。能知道
这种人的人，恰好是在很大程度上不需要他们的那些人。因
为要知道谁通晓一门艺术的法则，就必须对这门艺术具有大
量高深的知识，因为任何人除非是自己首先得到教导认识了
旁人的法则的真义，是不能确知这种真义的。但对任何一门
艺术具有知识的最好标志就是经常和它打交道并不断从中获
得良好的效果。优良的意见不是碰运起来的，也不是祖传的；
因为希望富贵者在国政方面提出良好意见就和希望他们在测
绘堡垒的尺寸大小方面提出好意见一样是没有理由的事；除
非我们认为研究政治学和研究几何学一样，不要什么方法，只
要在旁边看看就行了，可是事实却不是这样。这两门学问中
政治学更难研究。我们这些欧洲国家把世袭最高参议会职位
当成某些人的权利。这是古日耳曼人进行征服时传下来的办
法，在这些征服过程中有许多独裁的王侯联合起来征服其他
民族；当时要是没有一些特权作为标志使他们的后裔将来与
臣民的后裔有所区别，他们就不肯联合起来。这种特权和主
权是不相容的，看来是由于主权者的支持才让他们保持下来；
但他们如果是把这种特权作为自己权利来力求的话，就必然
会要逐步地予以放弃，最后除开他们的才能自然带来的尊荣
地位以外再没有其他地位。
参议人员在任何事务中不论怎样能干，向每一个人单独
提供意见与这种意见的理由，比聚议一堂、用讲演的方式提
出好处更要大些；同时，事先经过考虑也比突然谈论好。这
一方面是因为像这样他们就有更多的时间来通盘考虑行为的
后果，再方面也因为他们由于意见分歧所产生的嫉妒、竞争
或其他激情而陷入矛盾的情形较少。
至于与其他国家无关、而只与臣民根据单纯对内的法律
享受安乐与福利有关的事情，则最好的意见应从来自各省人
民的一般材料和申诉中取得。他们对自己的需