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一方面是这种天然本能在使人民排斥卓越人物当权，另一方面又有一种力量也不亚于这种本能地在使这些人远离政界，因为他们在政界的竞技中难以保全自己和免于堕落。衡平法院首席法官肯特就十分坦率地流露过这种思想。我提到的这位著名作家在盛赞联邦宪法授权总统提名法官的条款之
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后说：“最称职的人，也许为了不在普选中当选，而在行动上不十分积极，在精神上保持十分严肃。”〔肯特：《美国法释义》第１卷第２７３页〕。这是在１８３０年发表于美国而且没有人反对的见解。
我只想用这些话证明，那些认为普选权能够保证人们做出最佳选择的人，完全是在幻想。
尽管普选权有许多优点，但并不在这里。
能够部分纠正民主的这种本能的因素
巨大的危险对国家和人民产生的不良效果——为什么５０年前美国有那么多卓越人物主持政务——教育和民情对人民的选择发生的影响——新英格兰的例子——西南部各州——某些法律是怎样影响人民的选择的——两级选举制度——这种选举制度对参议院的结构的影响
当巨大的危险威胁国家的时候，人民往往能成功地选出最能拯救国家的公民。
我们可以看到，一个人在面临危险的时候，很少能保持常态，他不是居于常态的水平之上，就是居于这个水平之下。
国家的情形也是如此。
极端的危险不但没有使一个国家振奋，有时反而把它吓倒。这种危险虽能荡起人民的激情，但没有对激情加以引导。
它虽能触及人民的头脑，但没有使之清醒。
犹太人就曾经在他们的硝烟弥漫的神殿废墟上互相厮杀。但最常见的，是一些国家和个人在危险临头的时候，反而能格
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第五章 美国的民主政府５５２
外冷静，做出非凡的克服危险的行动。这时，一些伟大的人物突起，就象耸立在黑夜中的大厦，顿时被一场大火照亮。
天才不再犹豫，挺身而出；苦于灾难的人民，也会暂时忘却他们的嫉妒感情。这时，从选票箱里检出伟人名士的名字，并不罕见。我在前面说过，今天的美国国务活动家，远远不如５０年前主政的人物。
其原因不仅来自法律，而且来自环境。
当美国在为独立这一正义的事业而斗争时，它是一个要摆脱另一个国家的奴役的国家；而当它以一个新国家的身分进入世界时，它的全体人民的精神品质已经达到他们的努力目标所要求的高度。在这样的举国欢腾声中，卓越的人物走到人民的前面，而人民也举手欢迎他们，并把他们置于自己的监督之下。但是，这样的事情毕竟少见，还必须从事物的另一侧面去做判断。
转瞬即逝的事件有时会抑制民主的激情；而人们的知识水平，特别是民情，将对激情的发展趋势发生不仅强大而且持久的影响。在美国，就常见这种情况。
在新英格兰，教育和自由完全从属于道德和宗教，很早以前就建立的长期存在下来的社会，已形成一套道德准则和习惯，所以人民在轻视财富和门第向来可以在人们中间造成的优势的同时，却习惯于尊重知识和道德的优势，并毫无怨言地加以服从。因此，民主在新英格兰比在其他各处可做出最佳的选择。
但是，往南一走，就看到不同的情况。
在南方的各州，社会纽带形成得较晚和不够牢固，教育不够普及，道德、宗教和自由的原则还结合得不够令人满意。因此，在那些州的政
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府里，有德，有才或德才兼备的人极为罕见。
当进入不久以前才建立社会组织的西南部各州，人们看到的全是冒险家和投机家的庄园。在这里，我们深为管理社会的大权被几个人所控制而大吃一惊，并在心中思忖：除了立法机构和人的独立以外，有什么力量能使国家发达和社会繁荣呢？
有些法律具有民主的性质，但它们也曾部分地纠正了民主的危险本能。
当你进入华盛顿的众议院大厅时，你会为这个大会议厅里的粗俗举止感到吃惊。尽管你在大厅里一再环顾，依然看不到一个著名人士。几乎全部议员都是无名之辈，他们的姓名没有在我的头脑里留下任何印象。他们大部分是乡村律师和商人，甚至是属于最下层阶级的人士。在这个教育几乎普及的国家，据说人民的代表并非都是能够写字无讹的。
仅隔几步，就是参议院大厅的大门。但在这个不大的会议厅里，却聚集了大部分美国名人。
你在这里见到的每个人，都会使你想起他最近的声望。
他们当中有善于雄辩的大律师、著名的将军、贤明的行政官和出名的国务活动家。这个会议厅里的一切发言，可与欧洲各国国会的最出色辩论媲美。
这两种场面的奇异对照是怎样形成的呢？全国的精华为什么只见于参议院而不见于众议院？为什么后者只会集了一些大老粗，而前者却为天才和名人所垄断？但是，这两个议院都来自人民，均经普选产生，而且至今没有听到在美国有人指责参议院敌视人民的利益。那么，为什么会产生如此惊人的差异呢？我认为，只有一个事实可以说明这个原因，那
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第五章 美国的民主政府７５２
就是：众议院是由人民直接选举，而参议院则经两级选举产生。
D 每个州的全体公民选举本州的立法机构，而联邦宪法又规定各州的立法机构为选举团，由这些选举团选举参议员。
当然，参议员也能代表（尽管是间接地代表）普选的结果，这是因为：选举参议员的各州立法机构，并不是贵族团体或本身拥有选举权的特权团体，它实质上服从各州的全体公民；各州的立法机构一般每二年或一年改选一次，全体公民通过改选立法机构更新其成员，从而能对参议员的选举进行控制。
但是，人民的意志通过这个选举团来表达时可能发生某些变化，使自己带有更加庄重和严肃的形式。因此，选举团选出的参议员也能经常切实地代表治理国家的多数。但是，他们只代表流行于国内的高尚思想和引导国家前进的国家精神，而不代表往往会使国家动乱的局部激情和使国家名誉扫地的邪念。
不难看到，将来总有一天，美国的各共和州因在选举制度中采用两级选举而强大起来。否则，它们便有掉进民主的陷阱而受苦的危险。
对于这一点，我始终确信不疑。我认为两级选举是使各阶层人民都得以享用政治自由的唯一手段。不管是希望把这个手段变成政党的专有武器的人，还是害怕这一手段的人，在我看来都是错误的。
参阅奥格和雷著作第２９６页及以下几页。自１９１２年提出的宪法第七次修D正案通过以后，参议员已改为先由“初选”或各党的“全国代表大会”提名后由人民直接选举。——法文版编者
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美国民主对选举法产生的影响
选举稀少会对国家造成重大危险——选举频繁会使全国处于激动不已的状态——美国人从这两种弊端中选择了后者——法律常常改变——汉密尔顿、麦迪逊和杰斐逊对这个问题的看法
在选举的间隔期长时，每次选举都有使国家发生动乱的危险。
这时，所有的政党都将全力以赴，设法抓住这个千载难逢的机会。对于候选人来说，选举的失败几乎是不可救治的创伤，所以他们可能气急败坏，什么都干得出来。但是，如果这种合法的斗争不久就能重新举行一次，则失败的政党便可以忍耐一下了。
当选举接踵而来时，选举的频繁会使社会动荡不安，使政务处于连续不断的常变状态。
因此，一方是使国家有小病缠身的危险，另一方是使国家有生一场大病即爆发革命的可能。第一种制度在损害政府的美好形象，第二种制度在威胁政府的生存。
美国人宁愿忍受第二种弊端，而不愿忍受第一种弊端。
在这里，指导他们行动的，主要是本能，而很少是理性，因为民主将他们对变化的爱好发展成为激情。结果，美国的立法出奇地多变。
大多数美国人认为，他们法律的多变性是一种总的说来
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行之有效的制度的必然结果。但我确信，没有一个美国人会硬说这种多变性没有缺点或认为它不是一大弊端。
汉密尔顿在论证一项可能防止或推迟颁布不良法律的权力后，补充说：“或许有人会说，防止颁行不良法律的权力亦包含防止颁行良好法律的力量。
〔既可用于这个目的，又可用于另一目的〕但这个反对意见，对于能够正确评价法律的不稳定性和多变性的坏处的人来说，并不怎么重要。法律的不。
稳定性已构成我国政府的性质和宗旨方面的最大污点。“。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。
（《联邦党人文集》第７３篇，重点是托克维尔加的。）
麦迪逊说：“立法的方便和漫无节制，似乎是我国政府的最有害的病症。”
（《联邦党人文集》第６２篇）
在美国的民主制度下迄今出现的最伟大民主主义者杰斐逊本人，也指出过这样的危险。
他说：“我国法律的不稳定性确实是一大弊端。
我觉得我们应当除掉它，即应规定在一项法案被提出之后，允许在一年内批准实施。
法案应交付讨论，没有更改意见后再表决。
如果情况要求迅速通过该法案，亦不得根据简单多数决定，而应以两院各自的三分之二多数通过。“
①
美国民主治下的公务人员
美国公务人员的简朴——没有公务人员制服——对
①《１７８７年１２月２０日致麦迪逊的信》，孔塞伊先生法译本。
〔《杰斐逊文集》，华盛顿，１９０５年，第６卷第３９３页〕
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所有公务人员均付酬——这样做的政治后果——美国没有终身公职——它的后果
美国的公务人员，同公民大众没有什么区别，既无宫殿和卫士，又不着制服。统治者的这种简朴作风，不仅与美国人的气质有关，而且与美国社会的基本原则有关。
从民主的角度来看，建立政府并不是一件好事，而是一个必然的灾难。这要授予官员们以一定的权力，因为没有这种权力他们还有什么用呢！但是，作为权力外表的制服，决非工作之不可缺少，而且让公众看着也不舒服。
公务人员自己十分清楚，让他们有权向其他人发号施令，是以他们的举止不得高人一等为条件的。
我想象不出哪个国家的官员会象美国公务人员那样作风朴实，平易近人，问话时亲切，答话时和蔼。
我喜欢民主政府的这种自然作风，我在这种重视职责甚于重视职位、重视人品甚于重视权力外表的内务官员身上，看到了我所钦佩的男子汉工作作风。
关于制服可