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在此之前，当肃顺、载垣、端华等人在怂恿咸丰帝逃往热河之时，离京之议就已经遭到绝大多数大臣的反对。现在，他们对咸丰帝的蛊惑阻挠，更加激起留京大臣的不满和反对。胜保在上疏时就直截了当地指出：“欲皇上之留塞外者不过左右数人，而望皇上之归京者不啻以亿万计，我皇仁明英武，奈何曲徇数人自便之私，而不慰亿万未苏之望乎？”胜保此疏，因反映了当时的“民意”，被誉为“近年有数文字”。肃顺集团已经大失人心。
第七章 弃旧图自强（2）
就在奕訢和咸丰、肃顺等人就是否回京问题上陷入僵局时，英法两国公使分别照会奕訢，表示亲递国书一事，决不勉强，同时表示不能亲递国书，一睹大皇帝风彩，甚感遗憾。
至于公使驻京一事，咸丰帝的长期担心成了多余。因为，早在中英《北京条约》签字的当天，伦敦陆军大臣通知额尔金说，英国公众对于这个战争已不感兴趣，相反，他们厌倦中国战争，不愿为它花钱。如果英军在中国过冬，为此英国将支付一百万镑的占领费，这是英国所不能承担的。
而在英法联军攻占北京之前，俄国公使伊格那提耶夫就“确信在中国京城设置外国常驻使团，对俄国决不会带来好处”，因为公使驻京，会使英国凭借其金钱和武力对中国各种事务产生“决定性影响”，而俄国在中国所拥有的手段，与英国相比是微不足道的。上述想法促使伊格那提耶夫“竭力阻挠在中国设立各国公使常驻代表机构”，他列举种种理由劝说额尔金，如果不能受到皇帝的隆重接见，那么常驻北京的代表机构也就失去了意义，而使节的尊严也将受到损害。因此，外国代表来北京只作短期居住才是比较有利的。额尔金最后对此表示同意。因此，中英《北京条约》对公使应否长驻北京，抑或随时往来，定为仍照《天津条约》第三款，“总候本国谕旨遵行”。而此时英国新任中国公使普鲁斯，得知法国公使布尔布隆明春才能来京，俄国公使又肯定不在北京过冬，于是决定驻在天津。英国政府和女王，也宁愿普鲁斯安全地驻在天津或上海，而“不愿他在北京遭受暴行和侮辱，那又需一场新的战争去报复，或以屈辱的心情去忍受”。用银子买面子，英国人已经厌倦了。于是他们借口使馆房屋不适宜公使居住，故不得不延期驻京，这样也很好地挽回了自己的面子。11月9日和12日，法英军队分别撤离北京，年底，大部分侵略军又从天津陆续撤退，不久，又南撤广州。
英法等国侵略者的殖民要求暂时得到了满足，为了巩固和扩大这些侵略权益，他们调整了对华政策，收起虎狼的凶恶嘴脸，把自己装扮成关心双方友好往来、关心中国繁荣稳定的友好使者。与清朝官员交涉时，他们一反逼签条约时的那种狂妄傲慢和盛气凌人的态度，竭力表现出一副诚挚友好的面孔。
10月底，奕訢搬进北京城内，在与英、法、俄三国公使几度会晤交谈，互赠礼品之后，也渐渐改变了对侵略者的看法，这在他给咸丰帝的历次报告中显露无遗。
11月13日，奕訢与额尔金会晤，交涉亲递国书一事之后，向咸丰汇报说，侵略者之所以坚持此事，“其意必欲中国以邻邦相待，不愿以属国自居，内则志在通商，外则力争体面，如果待以优礼，似觉渐形驯顺。且该夷前曾有言，并非争城夺地而来，实为彼此无欺起见。”并说夷人不至于心存叵测，当其进入北京城之时，带兵甚众，把守安定门，所有城内仓库及各衙门，彼亦深知，倘有包藏祸心，势必据为己有。而他们仅仅要求增加五十万现银的赔款和续增一些条款，所以说，他们确实是甘心愿和，不欲挑起事端。可见，奕訢已经被英法侵略者伪善的面孔所欺骗，从而改变了对他们的看法。在此之前，奕訢同咸丰帝一样，对外国侵略者，既充满了鄙视与排斥、又满怀恐惧与仇恨。他们最为担心的是，这些侵略者同中国古代那些问鼎犯边的“蛮狄”一样，志在夺取土地人口。而从封建立场看来，土地人口不仅是封建统治者的立国之本，又是其财富来源。夺取土地人口，即意味着推翻其统治。奕訢“督办和局”之后，眼见英法侵略者侵占北京，焚毁圆明园，甚至扬言攻占皇宫，加之俄使伊格那提耶夫又从中利诱，使得奕訢对英法联军究竟意欲何为，订约后究竟有无反复，心中一直没有把握。而现在侵略者在增索赔款、续定条约之后，竟能撤军南返，并不夺取清政府的土地人口，渐渐打消了奕訢对外国侵略者的疑虑，感到这些夷人同中国古代“蛮夷”大不相同，如果待之以礼，示之以信，是可以“驯服”的。
第七章 弃旧图自强（3）
值得注意的是，战后清王朝统治阶级中，对外认识发生变化的，并非仅仅奕訢、文祥等少数几人，而是大有人在。如署理户部尚书沈兆霖战前曾是积极主战派，条约签订后，言论为之一变，说：“（夷人）火器胜于中国，能及远而有准”，“夷以万余众入城，而仍换约而去，全城无恙。则该夷之专于牟利，并无他图，已可深信。”李慈铭也说：“窃谓夷以数万里浮海孤悬之军，长驱入都，据坚城以自便，中国溃丧不复能师，使意在土地，则燕蓟既在手中，当早有变易以新耳目，而往返请期，惟和是议。”所以，他们认为，“夷人不足虑”，“果能示以诚信，尚易羁縻”。冯桂芬等人也有类似的看法。
奕訢正是在这种认识基础上，作为这部分人的代表，把他们的新认识集中概括起来，于1861年初与文祥、桂良等人一起上了《通筹夷务全局酌拟章程六条折》。
奏折通观全局，首先回顾了清代夷祸的经过，接着他们认为夷人志不在攻城掠地，与前代蛮狄并不相同，如果以信义加以笼络，可以“驯服”。进而，奕訢等人分析了农民革命、西方列强与清政府三者之间的相互关系之后，又提出了“综计天下之大局，是今日之御侮，譬如蜀之待吴”的策略思想，把太平天国农民革命同西方列强侵略者给清政府造成的危害作了比较：“发捻交乘，心腹之患也；俄国壤地相接，有蚕食上国之志，肘腋之忧也；英国志在通商，暴虐无人理，不为限制则无以自立，肢体之患也。”从而提出了“灭发捻为先，治俄次之，治英又次之”的战略目标。
最后，奕訢等人提出了贯彻其外交方针的六条章程，提出在北京设立总理各国事务衙门，专办洋务；南、北通商口岸分设大臣；各省办理外交事件互相知照，以免歧误；以及令广东、上海选派四名懂外国语言文字的人来京差委，各通商口岸内外商情并各国新闻报纸按月咨报总理各国事务衙门，以便了解夷情等具体措施。
咸丰帝阅览了奕訢等人的奏折，朱批道：“惠亲王、总理行营王大臣、御前大臣、军机大臣妥速议奏。”惠亲王绵愉等人遵旨详细阅读之后，认为奕訢等人所议各条“按切时势，均是实在情形”，建议“按照原议各条办理”。咸丰帝遂于1861年1月20日颁发上谕，正式予以批准施行。但是朱谕比奕訢原奏多了“通商”二字，说“京师设立总理各国事务衙门，着即恭亲王奕訢、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理，并着礼部颁给钦命总理各国通商事务关防派”，企图把总理各国事务衙门的职权限制在通商事务范围之内。对此奕訢不愿接受，据理力争，强调通商事宜，上海、天津已有南北通商大臣驻扎专理，总理衙门在京不便遥控。更重要的是，洋人虽然惟利是图，“而外貌总以官体自居，不肯自认为通商，防我轻视。今既知设有总理衙门，则各国与中国交涉事件，该夷皆恃臣等为之总理，藉以通达其情。若见照会文移内有通商二字，必疑臣等专办通商，不与理事，饶舌必多，必滋疑虑”，因此坚决要求去掉“通商”二字。奕訢等人态度坚定，言词恳切，最后咸丰帝终于批了“依议”二字。但还是力图限制总理各国事务衙门的权限。比如，在奕訢的奏请当中，本有“事宜机密者，即令各该大臣、将军、督抚、府尹一面具奏，一面径咨总理衙门”的要求。但咸丰帝批示道：“至各省机密事件，（自）应照例奏而不咨，如事关总理衙门者，即由军机处随时录送知照，亦甚便捷，着无庸由各口先行咨报总理衙门，以归划一。”目的是防止总理衙门与各省发生直接关系，而使皇权受到侵越。
尽管咸丰帝力图限制总理衙门的职权，但随着中外交涉的日益频繁，特别是后来随着洋务运动的兴起，总理衙门的职权不断扩大，不仅办理外交、通商事务，而且凡与洋务相关的，如铁路、电报、学校、关税等等，都属其职权范围，因而有“洋务内阁”之称，与军机处之间，虽无明显的对等关系，却有实际上的分工，即军机处只管对内事务，总理衙门则主管对外事务。
第七章 弃旧图自强（4）
鸦片战争前的中国长期实行闭关锁国政策，和外国之间向无经常的外交往来，因而，在清朝中央政府体制中，一直没有专门的外交机构。仅由礼部、理藩院、鸿胪寺分管所谓“朝贡”事务。鸦片战争后，国门被打开，清政府设置五口通商大臣。这是以钦差身份领职的兼差，名义上办理通商事务，实际上承担战后处理外交关系的重大任务。可是，经过第二次鸦片战争，中外交涉广达政治、经济、军事、文化各个领域，“向由外省督抚奏报，汇总于军机处”的处理外事惯例显然不合时宜了，既非专官亦无专署的五口通商大臣也不能胜任外务。当时，奕訢就指出：“近来各路军报络绎，外国事务头绪纷繁，驻京之后，若不悉心经理，专一其事，必致办理迟缓，未能悉协办理。”西方列强，为保障既得利益并谋求日后的扩张，也十分不满清朝的外交处理办法，英国公使魏妥玛就曾说过：“如能设立专办外国事务地方，则数十年求之不得。”
总理衙门的成立，虽然只是清朝统治者消极适应纷纭复杂的外交局势的产物，但它的成立，也是对中国闭关自守、盲目排外传统的抛弃，表明清朝统治者在事实上承认了国家主权平等、通过和平谈判解决国际争端等具有近代性质的国际准则，这比“或剿或抚”是一大进步。
总之，总理衙门的成立开辟了清朝外交的一个崭新局面。奕訢在筹建总理衙门的过程中，表现出外交眼光和政治胆略；而当时，咸丰帝对奕訢时刻心存猜疑，生怕奕訢权力过大，而使皇权受到侵越；肃顺集团也对奕訢充满嫉恨，惟恐其势力过大，危及自身利益。奕訢不可能淡忘了自己的前车之鉴，也不可能不知道自己微妙的处境。但是，他顶住压力，毅然上书，请求建立总理衙门，尤其是在总理衙门的权限问题上，他与咸丰帝据理力争，表现出相当大的胆量和勇气。
总理衙门的成立，也受到了西方列强的欢迎，当法使布尔布隆得知这一消息时，非常高兴，称赞这是“中外各国永敦睦好之最妙良法”。
奕訢实施他的新的外交方针的第二个表现就是仿效三国时期诸葛亮的“联吴抗魏”，试探向西方列强“借师助剿”，消灭农民起义。1860年11月23日，奕訢