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游牧群落的压力，使得这些农耕部落趋向于联合，或者以和平的方式，或者以战争的方式建立较大的王国。部落内部原来也许有过的民主形式，在越来越多的集权需要面前，逐渐丧失了。中国传说和成文史，基本上都是高高在上的圣人和王权的历史。但是，这种王权毕竟还达不到后来秦以后的程度，传说的历史姑且不论，至少，从记在甲骨、钟鼎和竹简上的历史来看，说明中国曾经有过很长一段的封建时代。在这样的时代，每个王朝都是由大大小小的诸侯国组成的，王只是诸多政治实体的共主，或者说是联盟领袖。如果不是在西周转入东周的时期出现了文化上的重大变异，也许封建的体制还会周而复始地循环一段时间。然而，西周的衰落并没有导致某个强大的王国取而代之，而是进入漫长的诸侯之间内战的时期。在诸侯争雄的春秋时代，封建制原来赖以存在的基础——宗法制被打破，各个政治实体在竞争中，表现出了过于强烈的以自我为中心的倾向，同一宗法血亲系统内的争夺和厮杀自然不可避免。在竞争中活下来的各个诸侯不再继续向下分封，而转向直接控制。因为来自自己内部的竞争并不亚于外部，在竞争中取代了诸侯的大夫，自然不会希望原来体现在他们宗主身上的悲剧重演。一种不同于以往的，非宗法、非宗教、绝对实利主义的文化成长了起来，谁对传统抛弃得越彻底，对实利主义奉行得越透彻，谁就能在竞争中占得先机。春秋战国时期的政治改革，实际上就是实利主义的角逐。当最终秦国脱颖而出，统一六国之后，一种新的帝国体制得到了确立。
中国很早就确立了相当完善的官僚制。早在秦汉时期，中国国家实际已经进入了欧洲15、16世纪才出现的绝对主义国家的形态，形成了具有金字塔式的官僚体系，有税收和财政体系以及庞大的常备军，甚至形成了欧洲到近代晚近才出现的文官选拔系统。相对于欧洲，也许我们可以说中国的制度是“早熟”的。但是更可能的是，这种“早熟”的评判本身就是有问题的，因为它暗含着以西方作为评价标准的意思。实际上，中国的政治制度跟中国的文化一样，是按照自己的理路发展的。长期以来，虽然中西之间不能说没有交流，但这种交流还远远达不到在制度文化层面上相互影响的地步。中国的制度几千年来，一直走着自己的路。这条路，虽然不时地受到来自北方游牧民族的干扰，也不能说完全没有其他文化输入，比如佛教文化的影响，但是它的发展却一直在官僚制帝国的轨道上行进。不仅跟中世纪的西方，而且跟周边的印度都非常地不同，甚至与一直跟我们学习的日本也很不一样。
从秦汉起，官僚体制就是中国制度的核心问题。而这个核心问题又可以分成两个大的子问题。一是官僚的选拔问题，当时称之为“选举”。实际上，正如古往今来许多人指出的那样，中国政治的中心可以归结为选举。通过选举制度以及相应的文化，官员选拔的金字塔居然将整个社会联结到了一起。作为社会精英的士大夫阶层，其活动和文化实际上都在围绕着选举进行。所以，从这个意义上说，中国社会也可以被称为“选举社会”。历朝历代都将选举视为关系王朝命运的头等大事，显然不是古人头脑发昏，因为稳住了选举，就能保证社会秩序的稳定。二是官僚体系内部的权力制衡。中国是个巨型的帝国，皇帝依靠对于他来说显然有些过于庞大的官僚群来管理国家，如果没有起码的权力制衡的制度安排，权力的运行将是无法控制的。所以宏观上有行政、监察与军事上的三权分立，而微观上有相权的分割以及每个部门的权限细分，与各个部门之间权限的模糊和相互渗透。
虽然庞大的官僚金字塔是中国制度的基本特色，但中国的皇帝却并不是像日本天皇那样的虚拟君主，皇权的专制也是中国制度的特征。皇权总是力图要将官僚体系变成实现自己意志的工具，不断强化自己的直接权力。从理论上讲，秦汉以后的皇帝跟西周和西周之前的王有着本质的区别，他不是天下的共主而是独主，是国家所有人惟一的君主。皇帝的权力，至少在理论上是可以达到无限的，如果皇帝要一意孤行的话（只要他不在乎丢掉祖宗的江山），其实没有什么力量能够阻止他。在历朝历代，皇帝总是试图直接统领官僚体系，操控一切，不惜利用身边的侍从机构，取代原本运转良好的政府首脑机关。到了明清两朝，皇帝甚至取消宰相制度，皇帝既做国家元首，又当政府首脑。然而，官僚制的本质规定相对而言是选贤与能的，着眼点是能力，而君主制的本质规定是世袭的，着眼点是血缘。对于如此庞大的集权帝国而言，事实上只有强调管理者的能力，才能保证帝国运转的正常。君主制与官僚制是相伴而生的，谁也离不开谁。正如皇帝一意孤行会导致王朝崩溃一样，从历史上看，明朝废相也付出了沉重的制度代价。
君主制和官僚制虽然相互依存，但并不意味着它们之间就没有冲突和矛盾。中国的官僚虽然在现在看来好像是皇帝的雇员，但就古代社会而言，那时入仕的士大夫们却并没有今天人们在政府机关的感觉。诚然，官僚中不乏借官职谋饭碗的刀笔吏，但很多从小熟读圣贤书的人，他们将修齐治平的理想寄托在仕途上。从某种意义上讲，仕途不过是他们借以实现理想的工具。虽然，官僚制是皇权对士大夫的某种“赎买”，士大夫通过入仕，获得地位、金钱和荣誉，维持他们体面的生活。但是，传统时代的官僚体系不仅担负着管理职能，而且还有对社会的教化功能，使社会生活符合王朝正统的道德伦理的要求，甚至使民众对皇权产生一种类似宗教式的感情。只有这样，在一个粗糙的农业社会里，治理才有可能顺利地实现。这种管理与教化的双重职能，免不了会导致有人抱着致君王为尧舜的期望，指望成为帝王师，从而实现某种理想。在他们看来，他们才是这个社会的真正主角，具有学理和道德上的双重优越。因为是他们，而不是皇帝，承负着古代圣贤学说，是古圣贤的继承人。结果，士大夫做官，往往雇员的感觉不强，反而把自己看成道德教化的体现，他们为民父母，是引导民众走向道德正途的导师，而不仅仅是管理的机器。雇员和教化的两种角色长期以来一直在打架。作为官员，实际上的主要任务是催科（征粮、税）和听讼（司法审理），但为官的表面文章却是让他们爱民如子，倡导“无讼”。由教化导致的帝王师的感觉，使得官僚体系与皇帝之间的关系总是有点别扭。直到清朝，皇帝才明确地将士大夫的野心压下去，让他们意识到，他们只是皇帝的雇员，既为皇帝管理民众，也替皇帝教化民众，皇帝甚至连教化的模本（圣谕宝训）都做了出来，士大夫只管照本宣科就是。士大夫将精力转向儒家经典辞章的考据，以及具体治理技术的追求（实学），但是并没有真的完全放弃帝王师的理想，一有风吹草动，还有可能冒出来。即便没有这种理想的追求，官僚体制自身也存在着自己的逻辑，不可能完全按君主的意志行事，否则这个体系将无法运转。从某种意义上说，皇帝和官僚们一直在明里暗里地斗法，此消彼长，集中体现在皇权与相权的争斗上。最后到了明朝，虽然皇权取得了表面上的胜利，而皇帝自身则因这个胜利，陷入了这样的境地：或者非常劳累地日理万机，还捉襟见肘，或者干脆撒手不管，听任宦官的摆布。如果想过正常的生活，不是向官僚体系托付更多的权力，就得更多地依赖行政法规，因此付出了国家机器更加低效的代价。
《历史的坏脾气》 历史的坏脾气中华帝国：制度的断想（2）
由于当时社会发展的状况，国家不可能进行精密的管理，因此制度设置的本身就是粗犷的，在制度安排上预留了很多空隙，由官员自身的活动去填补，这样才能保证制度的弹性，比较能够适应变化。不仅中央政府各个部门之间、下级部门和上级部门之间的关系不清晰，中枢决策机构的成员不固定，甚至决策机关在一个朝代之内也会发生变化。这个部门管那个部门的事情，这个官员管本来不该他管的事情，本来该负责的官员却负不了责，这样的现象屡见不鲜。但是，在任何情况下，机构都在运转，因为古代制度本身就有处理这种复杂关系的模糊机制，存在新制度主义经济学所谓的隐性制度，通过隐性制度的安排，实现政府机构的运转。当然，隐性制度的存在，也会被官员用在为自己牟利的方面，不过这种应用，本身也是有限制的，最大限度地防止了官僚内部的紧张。另一方面，虽然政府机构和官员之间关系充满不确定性，但负责基本业务的属吏和杂役却基本稳定，他们之间自有一套处理问题的隐性规约，一是借此牟利（他们不是没有薪俸就是薪俸过低），二是保证公务的运转（不运转他们就没钱可捞）。
基于同样的原因，中国不是不能对农村社会实行军国体制的管理，政权也不是不能下到县以下。秦朝曾经有在县以下设置有俸禄的乡官的制度安排，不仅设置乡官，而且实行乡间的什伍编制，严厉推行连坐制。秦以后，这种乡村管理体制，在历史的某些阶段，总是有复辟的尝试。这样的乡村管理，其实，在短时间内，无论是对农民的管理控制，还是对赋税的征收，都有很好的效果，只是这种制度安排时间一长，就会暴露出交易成本迅速提高的趋向，甚至达到王朝政府不堪承受的地步。所以，在中国历史的大多数时间里，不管统治者奉行什么思想，主观愿望如何，对农村却只能实行近似无为而治的治理方式，乡官逐渐变成差役，跑腿的，将空间留给乡居的绅士和其他精英。
从政治文化的角度，我们讨论制度的时候，离不开“道”和“术”这两个中国味道的概念。从某种意义上说，道可以是能意会的、蕴涵某种理想状态的境界，术则是实现这种境界的途径和方法。但是，具体落实到制度和政治操作上，道则意味着文治精神，它包括重文轻武，以文官治军，推行道德教化，重视礼仪，维护伦理型的意识形态，等等；术则意味着权术，或者说权力技术，包括权力制衡的制度安排，权力监督和权力运用的技术操控，等等。
文治精神是自秦汉以来每个常态的王朝所必须具备的。道理很简单，“以马上得天下，不能以马上治之”。中国历史上，企图以武力的方式维持国家的王朝并不是没有过，但没有一个能长久。不断充实的儒家理念也许对版图的扩张用处不大，但对于维护一个分散宗法制的农业国度，却有无穷的妙用。春秋战国以降，虽然西周那种贵族式的完整的宗法结构被破坏了，但这种以血缘姓氏为轴心的父系宗法制的某些基本元素，却随着贵族社会的消亡而散落民间，成为小农生活共同体的黏合剂，再次形成平民意义上的宗法制。这种宗法制，由于没有了过去那种严整的梯形树根结构，我把它称之为“分散宗法制”。由于这种“分散宗法制”的广泛存在，当西汉初年汉武帝�